轉(zhuǎn)變政府職能將給政府采購帶來什么變化
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發(fā)布日期：2014年03月26日
轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，使市場在資源配置中起決定性作用。這是黨的十八大三中全會提出的明確要求。
那么，政府轉(zhuǎn)變職能，與政府采購有什么關(guān)系？它又將對政府采購產(chǎn)生什么影響？帶著這些問題，日前，《中國政府采購報(bào)》記者專訪了清華大學(xué)法學(xué)教授、政府采購專家于安。
政府轉(zhuǎn)變職能與政府采購有很大關(guān)系
于安：政府轉(zhuǎn)變職能，與政府采購有很大的關(guān)系。
因?yàn)椋鼤p少對貨物、工程和服務(wù)的需求。在這之前，政府采購是以為政府履行職能提供后勤保障為主要目標(biāo)的。政府職能減少了、改變了，這種保障需求就減少了。如果部分職能下放給地方政府，中央和地方對政府采購需求的結(jié)構(gòu)將隨之改變。
與此同時(shí)，政府轉(zhuǎn)變職能后，相當(dāng)一部分政府采購轉(zhuǎn)成了購買服務(wù)。實(shí)施政府購買服務(wù)以后，政府采購就不僅僅是提供后勤保障，而是變成了政府實(shí)現(xiàn)職能的一個(gè)方式——通過購買方式來實(shí)現(xiàn)政府職能。
在政府轉(zhuǎn)變職能這個(gè)過程中，政府采購不是原來的“我”了。轉(zhuǎn)變政府職能，將對政府采購帶來方式上、結(jié)構(gòu)上的轉(zhuǎn)變。因此，落實(shí)十八大三中全會精神，有必要緊緊圍繞政府職能轉(zhuǎn)變來把握政府采購的工作走向。
取消和下放部分政府職能，其公共性質(zhì)不會喪失
《中國政府采購報(bào)》：目前，政府轉(zhuǎn)變職能，進(jìn)程較快。
于安：是的。新一屆政府執(zhí)政以來，政府職能的轉(zhuǎn)變是以精簡下放行政許可、行政審批為抓手來推進(jìn)的，動作還是比較快的，實(shí)際上用一年的時(shí)間就做了兩年半的事。政府對經(jīng)濟(jì)社會的外部管理這方面，主要依托審批來維持。以減少審批作為主要抓手來轉(zhuǎn)變政府職能，會很快看到成效。
《中國政府采購報(bào)》：那么，我們應(yīng)該怎么看待，以審批制度改革作為政府職能轉(zhuǎn)變的主要抓手或主要著力點(diǎn)，即以取消和下放作為主要內(nèi)容的審批制度改革呢？
于安：大家知道，行政審批或者行政許可的設(shè)立，都是圍繞公共事項(xiàng)展開的?，F(xiàn)在把原來由政府承擔(dān)的審批許可的事項(xiàng)取消了，意味著政府不再承擔(dān)對這部分公共事項(xiàng)的管理。下放，只是說中央政府不再承擔(dān)，由地方政府來承擔(dān)，只是中央和政府系統(tǒng)內(nèi)部的一個(gè)職能轉(zhuǎn)移，沒有取消，在整體上做了轉(zhuǎn)移。
現(xiàn)在的問題是，取消了以后，就會帶來兩個(gè)問題，值得大家重視。一是，取消和下放部分政府職能，這部分職能不會因?yàn)檎辉俟?，它就喪失了其公共性質(zhì)。比如說礦井計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的問題，現(xiàn)在政府放棄了對它的管理，但是計(jì)算機(jī)系統(tǒng)帶來的公共安全問題，作為事物的內(nèi)在屬性，實(shí)際上不會因此而喪失其公共性。這是一個(gè)最重要的認(rèn)識。
二是，政府不管了，事項(xiàng)的公共性靠誰來實(shí)現(xiàn)。這需要我們研究。概括講，有三種可能：一種可能是，這種公共性質(zhì)的保障是靠市場競爭來完成的。比如說哪一家的食品安全性更高，它賣得就會好，你的質(zhì)量不好、安全性低，可能就賣不動了，那就靠市場競爭來解決。另一種可能是，由強(qiáng)大的社會資質(zhì)來解決，比如說由消費(fèi)者協(xié)會對生產(chǎn)者施加倫理的、道德的、社會的壓力，使它不敢輕易地為了盈利而從事危害公眾健康的活動，包括食品安全、環(huán)境保護(hù)等等。可能還有第三種可能，即在市場和社會組織都不足以承擔(dān)起保護(hù)公共利益的時(shí)候，那么，政府有可能重新承擔(dān)起這部分職能。
有可能形成再規(guī)制或再許可
《中國政府采購報(bào)》：職能下放的前提是，我們對市場是高度信任的。
于安：是的?，F(xiàn)在，我們對市場是高度信任的。
但我們要清楚，市場是什么？市場是建立在自由交易基礎(chǔ)上的一個(gè)競爭機(jī)制，同時(shí)也是一個(gè)自發(fā)機(jī)制，一個(gè)以盈利為目的的機(jī)制，一個(gè)利己的機(jī)制。市場的法則是，把利己視為正當(dāng)。所以，市場的規(guī)則與現(xiàn)在行政審批強(qiáng)調(diào)的公共規(guī)則，實(shí)際上是矛盾的。因?yàn)?，市場倡?dǎo)利己的合法性和正當(dāng)性，而行政審批是強(qiáng)調(diào)對公共利益的保護(hù)。
現(xiàn)在，我們就來看看上述三種可能。如果是由市場來承擔(dān)，那么，它主要是靠競爭壓力形成的。但是，競爭機(jī)制在每一個(gè)領(lǐng)域、每一個(gè)地區(qū)的表現(xiàn)是不一樣的，所以，靠市場自發(fā)的競爭來解決公共性的問題會帶來極大的不確定性。靠市場是解決不了像食品安全、公共安全、互聯(lián)網(wǎng)安全、環(huán)境安全、能源安全等這樣一些公共問題的。那么，這些市場的不確定性因素引起的矛盾，就有可能釀成新的社會事件，或者說釀成新的強(qiáng)烈的社會反應(yīng)。
社會反應(yīng)會有兩個(gè)方面的可能，一個(gè)就是社會自組織，靠自己的組織來抵抗這些出于盈利需要對社會帶來的危害。再有一個(gè)就是社會不能夠自己來維持的時(shí)候，要求通過政府系統(tǒng)來進(jìn)行。
《中國政府采購報(bào)》：那這樣一來，會發(fā)生什么？政府將如何作為？
于安：這樣的話，政府雖然不搞審批了，但是新的社會矛盾所引發(fā)的問題，對政府也會形成新的壓力，就有可能形成再規(guī)制或再許可、再審批。因?yàn)?，政府、社會、市場是三角關(guān)系，大家是輪制的，政府不管了，就輪到市場來，輪到社會來。
所以，我們要非常清楚地認(rèn)識到，原來依據(jù)公共需求設(shè)立的審批，不會因?yàn)閷徟娜∠蛊涔残韵?，這是一個(gè)基本的認(rèn)識。實(shí)際上，是政府把這些公共問題推給了市場和社會來解決。市場解決公共問題是通過競爭機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的，只有在理想的競爭機(jī)制時(shí)，才可能很好解決。社會解決公共問題是靠社會組織來完成的，而不是靠分散的成員來完成的，所以，它會推動、催生社會的自組織程度。這是一個(gè)規(guī)律性的認(rèn)識。
合作規(guī)制：市場與政府結(jié)合起來
《中國政府采購報(bào)》：事實(shí)證明，市場在很多情況下也會失靈，但是人們又不愿意回到政府管制的年代。那么，怎么辦？
于安：是的?，F(xiàn)在，我給大家介紹一個(gè)重要的理論叫做新規(guī)制理論。
你們提到的這個(gè)問題在世界其他地方是有經(jīng)驗(yàn)可循的。人們在經(jīng)歷了政府失靈之后推崇市場。但是，最近發(fā)生的兩次金融危機(jī)，證明市場在很多情況下也會失靈，但是人們又不愿意回到政府管制的年代。那么，怎么辦呢？
新規(guī)制理論，就是在2008年金融危機(jī)以后，由美國學(xué)者提出來的。他們認(rèn)為2008年的金融危機(jī)是里根政府以來，去政府規(guī)制、更大地發(fā)揮市場作用的一次反彈，是政府失靈的一個(gè)表現(xiàn)。所以，這些學(xué)者們就提出了一個(gè)新的理論，即合作規(guī)制理論。
《中國政府采購報(bào)》：合作規(guī)制理論的優(yōu)勢是什么？
于安：合作規(guī)制理論，是建立在這樣一個(gè)情況之下的：就是當(dāng)政府退出以后，實(shí)際上交給了市場，交給了企業(yè)。企業(yè)承擔(dān)這部分公共職能的時(shí)候，就形成了所謂的自規(guī)制（self regulation），自己規(guī)制自己。但是金融危機(jī)的發(fā)生，證明自規(guī)制實(shí)際上風(fēng)險(xiǎn)也是較高的，因?yàn)樗强坑鳛榛掘?qū)動力的。所以，未來的可能走向是合作規(guī)制（cooperative regulation）。
規(guī)制是一個(gè)微觀管理的概念，與我們講的宏觀管理不是一回事，它是講在微觀活動當(dāng)中，基本上公共事項(xiàng)不能夠完全交給市場，政府也無力全部承擔(dān)。事實(shí)證明，交給市場，讓企業(yè)承擔(dān)起規(guī)制自己、不危害社會的自我規(guī)制之路，風(fēng)險(xiǎn)是較大的。然而，完全由政府承擔(dān)，效率又低下。所以，要合作規(guī)制，即市場或企業(yè)的自規(guī)制和政府規(guī)制相結(jié)合。也就是，走出一條新路——帶有公共性的微觀經(jīng)濟(jì)活動管理的問題。
《中國政府采購報(bào)》：也就是說，我們既要非常理性地對待政府的低效，也要客觀地對待市場。
于安：是的。我們要注意到一個(gè)問題，就是在經(jīng)濟(jì)上對利益的過度追求，遲早會轉(zhuǎn)變成社會沖突和社會矛盾。
那么，怎么來解決這個(gè)問題，這個(gè)過程有多長？怎么來看待這些問題？這些都需要我們非常理性地對待政府的低效及市場的功能。
給了市場以后，市場是公平的，但是市場的公平是自發(fā)的，不同的市場環(huán)境有不同的市場結(jié)果。
因此，我們既要看到政府的有限性，也要看到市場、企業(yè)的有限性?，F(xiàn)在，我們要做的就是，如何有效規(guī)避兩者的局限性，把二者有機(jī)地結(jié)合起來發(fā)揮積極效應(yīng)，而不是簡單地等待當(dāng)社會矛盾突出時(shí)，重新去實(shí)行再許可、再規(guī)制。
來源：中國政府采購報(bào)
那么，政府轉(zhuǎn)變職能，與政府采購有什么關(guān)系？它又將對政府采購產(chǎn)生什么影響？帶著這些問題，日前，《中國政府采購報(bào)》記者專訪了清華大學(xué)法學(xué)教授、政府采購專家于安。
政府轉(zhuǎn)變職能與政府采購有很大關(guān)系
于安：政府轉(zhuǎn)變職能，與政府采購有很大的關(guān)系。
因?yàn)椋鼤p少對貨物、工程和服務(wù)的需求。在這之前，政府采購是以為政府履行職能提供后勤保障為主要目標(biāo)的。政府職能減少了、改變了，這種保障需求就減少了。如果部分職能下放給地方政府，中央和地方對政府采購需求的結(jié)構(gòu)將隨之改變。
與此同時(shí)，政府轉(zhuǎn)變職能后，相當(dāng)一部分政府采購轉(zhuǎn)成了購買服務(wù)。實(shí)施政府購買服務(wù)以后，政府采購就不僅僅是提供后勤保障，而是變成了政府實(shí)現(xiàn)職能的一個(gè)方式——通過購買方式來實(shí)現(xiàn)政府職能。
在政府轉(zhuǎn)變職能這個(gè)過程中，政府采購不是原來的“我”了。轉(zhuǎn)變政府職能，將對政府采購帶來方式上、結(jié)構(gòu)上的轉(zhuǎn)變。因此，落實(shí)十八大三中全會精神，有必要緊緊圍繞政府職能轉(zhuǎn)變來把握政府采購的工作走向。
取消和下放部分政府職能，其公共性質(zhì)不會喪失
《中國政府采購報(bào)》：目前，政府轉(zhuǎn)變職能，進(jìn)程較快。
于安：是的。新一屆政府執(zhí)政以來，政府職能的轉(zhuǎn)變是以精簡下放行政許可、行政審批為抓手來推進(jìn)的，動作還是比較快的，實(shí)際上用一年的時(shí)間就做了兩年半的事。政府對經(jīng)濟(jì)社會的外部管理這方面，主要依托審批來維持。以減少審批作為主要抓手來轉(zhuǎn)變政府職能，會很快看到成效。
《中國政府采購報(bào)》：那么，我們應(yīng)該怎么看待，以審批制度改革作為政府職能轉(zhuǎn)變的主要抓手或主要著力點(diǎn)，即以取消和下放作為主要內(nèi)容的審批制度改革呢？
于安：大家知道，行政審批或者行政許可的設(shè)立，都是圍繞公共事項(xiàng)展開的?，F(xiàn)在把原來由政府承擔(dān)的審批許可的事項(xiàng)取消了，意味著政府不再承擔(dān)對這部分公共事項(xiàng)的管理。下放，只是說中央政府不再承擔(dān)，由地方政府來承擔(dān)，只是中央和政府系統(tǒng)內(nèi)部的一個(gè)職能轉(zhuǎn)移，沒有取消，在整體上做了轉(zhuǎn)移。
現(xiàn)在的問題是，取消了以后，就會帶來兩個(gè)問題，值得大家重視。一是，取消和下放部分政府職能，這部分職能不會因?yàn)檎辉俟?，它就喪失了其公共性質(zhì)。比如說礦井計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的問題，現(xiàn)在政府放棄了對它的管理，但是計(jì)算機(jī)系統(tǒng)帶來的公共安全問題，作為事物的內(nèi)在屬性，實(shí)際上不會因此而喪失其公共性。這是一個(gè)最重要的認(rèn)識。
二是，政府不管了，事項(xiàng)的公共性靠誰來實(shí)現(xiàn)。這需要我們研究。概括講，有三種可能：一種可能是，這種公共性質(zhì)的保障是靠市場競爭來完成的。比如說哪一家的食品安全性更高，它賣得就會好，你的質(zhì)量不好、安全性低，可能就賣不動了，那就靠市場競爭來解決。另一種可能是，由強(qiáng)大的社會資質(zhì)來解決，比如說由消費(fèi)者協(xié)會對生產(chǎn)者施加倫理的、道德的、社會的壓力，使它不敢輕易地為了盈利而從事危害公眾健康的活動，包括食品安全、環(huán)境保護(hù)等等。可能還有第三種可能，即在市場和社會組織都不足以承擔(dān)起保護(hù)公共利益的時(shí)候，那么，政府有可能重新承擔(dān)起這部分職能。
有可能形成再規(guī)制或再許可
《中國政府采購報(bào)》：職能下放的前提是，我們對市場是高度信任的。
于安：是的?，F(xiàn)在，我們對市場是高度信任的。
但我們要清楚，市場是什么？市場是建立在自由交易基礎(chǔ)上的一個(gè)競爭機(jī)制，同時(shí)也是一個(gè)自發(fā)機(jī)制，一個(gè)以盈利為目的的機(jī)制，一個(gè)利己的機(jī)制。市場的法則是，把利己視為正當(dāng)。所以，市場的規(guī)則與現(xiàn)在行政審批強(qiáng)調(diào)的公共規(guī)則，實(shí)際上是矛盾的。因?yàn)?，市場倡?dǎo)利己的合法性和正當(dāng)性，而行政審批是強(qiáng)調(diào)對公共利益的保護(hù)。
現(xiàn)在，我們就來看看上述三種可能。如果是由市場來承擔(dān)，那么，它主要是靠競爭壓力形成的。但是，競爭機(jī)制在每一個(gè)領(lǐng)域、每一個(gè)地區(qū)的表現(xiàn)是不一樣的，所以，靠市場自發(fā)的競爭來解決公共性的問題會帶來極大的不確定性。靠市場是解決不了像食品安全、公共安全、互聯(lián)網(wǎng)安全、環(huán)境安全、能源安全等這樣一些公共問題的。那么，這些市場的不確定性因素引起的矛盾，就有可能釀成新的社會事件，或者說釀成新的強(qiáng)烈的社會反應(yīng)。
社會反應(yīng)會有兩個(gè)方面的可能，一個(gè)就是社會自組織，靠自己的組織來抵抗這些出于盈利需要對社會帶來的危害。再有一個(gè)就是社會不能夠自己來維持的時(shí)候，要求通過政府系統(tǒng)來進(jìn)行。
《中國政府采購報(bào)》：那這樣一來，會發(fā)生什么？政府將如何作為？
于安：這樣的話，政府雖然不搞審批了，但是新的社會矛盾所引發(fā)的問題，對政府也會形成新的壓力，就有可能形成再規(guī)制或再許可、再審批。因?yàn)?，政府、社會、市場是三角關(guān)系，大家是輪制的，政府不管了，就輪到市場來，輪到社會來。
所以，我們要非常清楚地認(rèn)識到，原來依據(jù)公共需求設(shè)立的審批，不會因?yàn)閷徟娜∠蛊涔残韵?，這是一個(gè)基本的認(rèn)識。實(shí)際上，是政府把這些公共問題推給了市場和社會來解決。市場解決公共問題是通過競爭機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的，只有在理想的競爭機(jī)制時(shí)，才可能很好解決。社會解決公共問題是靠社會組織來完成的，而不是靠分散的成員來完成的，所以，它會推動、催生社會的自組織程度。這是一個(gè)規(guī)律性的認(rèn)識。
合作規(guī)制：市場與政府結(jié)合起來
《中國政府采購報(bào)》：事實(shí)證明，市場在很多情況下也會失靈，但是人們又不愿意回到政府管制的年代。那么，怎么辦？
于安：是的?，F(xiàn)在，我給大家介紹一個(gè)重要的理論叫做新規(guī)制理論。
你們提到的這個(gè)問題在世界其他地方是有經(jīng)驗(yàn)可循的。人們在經(jīng)歷了政府失靈之后推崇市場。但是，最近發(fā)生的兩次金融危機(jī)，證明市場在很多情況下也會失靈，但是人們又不愿意回到政府管制的年代。那么，怎么辦呢？
新規(guī)制理論，就是在2008年金融危機(jī)以后，由美國學(xué)者提出來的。他們認(rèn)為2008年的金融危機(jī)是里根政府以來，去政府規(guī)制、更大地發(fā)揮市場作用的一次反彈，是政府失靈的一個(gè)表現(xiàn)。所以，這些學(xué)者們就提出了一個(gè)新的理論，即合作規(guī)制理論。
《中國政府采購報(bào)》：合作規(guī)制理論的優(yōu)勢是什么？
于安：合作規(guī)制理論，是建立在這樣一個(gè)情況之下的：就是當(dāng)政府退出以后，實(shí)際上交給了市場，交給了企業(yè)。企業(yè)承擔(dān)這部分公共職能的時(shí)候，就形成了所謂的自規(guī)制（self regulation），自己規(guī)制自己。但是金融危機(jī)的發(fā)生，證明自規(guī)制實(shí)際上風(fēng)險(xiǎn)也是較高的，因?yàn)樗强坑鳛榛掘?qū)動力的。所以，未來的可能走向是合作規(guī)制（cooperative regulation）。
規(guī)制是一個(gè)微觀管理的概念，與我們講的宏觀管理不是一回事，它是講在微觀活動當(dāng)中，基本上公共事項(xiàng)不能夠完全交給市場，政府也無力全部承擔(dān)。事實(shí)證明，交給市場，讓企業(yè)承擔(dān)起規(guī)制自己、不危害社會的自我規(guī)制之路，風(fēng)險(xiǎn)是較大的。然而，完全由政府承擔(dān)，效率又低下。所以，要合作規(guī)制，即市場或企業(yè)的自規(guī)制和政府規(guī)制相結(jié)合。也就是，走出一條新路——帶有公共性的微觀經(jīng)濟(jì)活動管理的問題。
《中國政府采購報(bào)》：也就是說，我們既要非常理性地對待政府的低效，也要客觀地對待市場。
于安：是的。我們要注意到一個(gè)問題，就是在經(jīng)濟(jì)上對利益的過度追求，遲早會轉(zhuǎn)變成社會沖突和社會矛盾。
那么，怎么來解決這個(gè)問題，這個(gè)過程有多長？怎么來看待這些問題？這些都需要我們非常理性地對待政府的低效及市場的功能。
給了市場以后，市場是公平的，但是市場的公平是自發(fā)的，不同的市場環(huán)境有不同的市場結(jié)果。
因此，我們既要看到政府的有限性，也要看到市場、企業(yè)的有限性?，F(xiàn)在，我們要做的就是，如何有效規(guī)避兩者的局限性，把二者有機(jī)地結(jié)合起來發(fā)揮積極效應(yīng)，而不是簡單地等待當(dāng)社會矛盾突出時(shí)，重新去實(shí)行再許可、再規(guī)制。
來源：中國政府采購報(bào)
