轉(zhuǎn)變政府職能將給政府采購帶來什么變化
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發(fā)布日期：2014年03月26日
轉(zhuǎn)變政府職能，進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，使市場在資源配置中起決定性作用。這是黨的十八大三中全會提出的明確要求。
那么，政府轉(zhuǎn)變職能，與政府采購有什么關(guān)系？它又將對政府采購產(chǎn)生什么影響？帶著這些問題，日前，《中國政府采購報》記者專訪了清華大學法學教授、政府采購專家于安。
政府轉(zhuǎn)變職能與政府采購有很大關(guān)系
于安：政府轉(zhuǎn)變職能，與政府采購有很大的關(guān)系。
因為，它會減少對貨物、工程和服務的需求。在這之前，政府采購是以為政府履行職能提供后勤保障為主要目標的。政府職能減少了、改變了，這種保障需求就減少了。如果部分職能下放給地方政府，中央和地方對政府采購需求的結(jié)構(gòu)將隨之改變。
與此同時，政府轉(zhuǎn)變職能后，相當一部分政府采購轉(zhuǎn)成了購買服務。實施政府購買服務以后，政府采購就不僅僅是提供后勤保障，而是變成了政府實現(xiàn)職能的一個方式——通過購買方式來實現(xiàn)政府職能。
在政府轉(zhuǎn)變職能這個過程中，政府采購不是原來的“我”了。轉(zhuǎn)變政府職能，將對政府采購帶來方式上、結(jié)構(gòu)上的轉(zhuǎn)變。因此，落實十八大三中全會精神，有必要緊緊圍繞政府職能轉(zhuǎn)變來把握政府采購的工作走向。
取消和下放部分政府職能，其公共性質(zhì)不會喪失
《中國政府采購報》：目前，政府轉(zhuǎn)變職能，進程較快。
于安：是的。新一屆政府執(zhí)政以來，政府職能的轉(zhuǎn)變是以精簡下放行政許可、行政審批為抓手來推進的，動作還是比較快的，實際上用一年的時間就做了兩年半的事。政府對經(jīng)濟社會的外部管理這方面，主要依托審批來維持。以減少審批作為主要抓手來轉(zhuǎn)變政府職能，會很快看到成效。
《中國政府采購報》：那么，我們應該怎么看待，以審批制度改革作為政府職能轉(zhuǎn)變的主要抓手或主要著力點，即以取消和下放作為主要內(nèi)容的審批制度改革呢？
于安：大家知道，行政審批或者行政許可的設立，都是圍繞公共事項展開的。現(xiàn)在把原來由政府承擔的審批許可的事項取消了，意味著政府不再承擔對這部分公共事項的管理。下放，只是說中央政府不再承擔，由地方政府來承擔，只是中央和政府系統(tǒng)內(nèi)部的一個職能轉(zhuǎn)移，沒有取消，在整體上做了轉(zhuǎn)移。
現(xiàn)在的問題是，取消了以后，就會帶來兩個問題，值得大家重視。一是，取消和下放部分政府職能，這部分職能不會因為政府不再管，它就喪失了其公共性質(zhì)。比如說礦井計算機系統(tǒng)的問題，現(xiàn)在政府放棄了對它的管理，但是計算機系統(tǒng)帶來的公共安全問題，作為事物的內(nèi)在屬性，實際上不會因此而喪失其公共性。這是一個最重要的認識。
二是，政府不管了，事項的公共性靠誰來實現(xiàn)。這需要我們研究。概括講，有三種可能：一種可能是，這種公共性質(zhì)的保障是靠市場競爭來完成的。比如說哪一家的食品安全性更高，它賣得就會好，你的質(zhì)量不好、安全性低，可能就賣不動了，那就靠市場競爭來解決。另一種可能是，由強大的社會資質(zhì)來解決，比如說由消費者協(xié)會對生產(chǎn)者施加倫理的、道德的、社會的壓力，使它不敢輕易地為了盈利而從事危害公眾健康的活動，包括食品安全、環(huán)境保護等等?？赡苓€有第三種可能，即在市場和社會組織都不足以承擔起保護公共利益的時候，那么，政府有可能重新承擔起這部分職能。
有可能形成再規(guī)制或再許可
《中國政府采購報》：職能下放的前提是，我們對市場是高度信任的。
于安：是的?，F(xiàn)在，我們對市場是高度信任的。
但我們要清楚，市場是什么？市場是建立在自由交易基礎上的一個競爭機制，同時也是一個自發(fā)機制，一個以盈利為目的的機制，一個利己的機制。市場的法則是，把利己視為正當。所以，市場的規(guī)則與現(xiàn)在行政審批強調(diào)的公共規(guī)則，實際上是矛盾的。因為，市場倡導利己的合法性和正當性，而行政審批是強調(diào)對公共利益的保護。
現(xiàn)在，我們就來看看上述三種可能。如果是由市場來承擔，那么，它主要是靠競爭壓力形成的。但是，競爭機制在每一個領(lǐng)域、每一個地區(qū)的表現(xiàn)是不一樣的，所以，靠市場自發(fā)的競爭來解決公共性的問題會帶來極大的不確定性?？渴袌鍪墙鉀Q不了像食品安全、公共安全、互聯(lián)網(wǎng)安全、環(huán)境安全、能源安全等這樣一些公共問題的。那么，這些市場的不確定性因素引起的矛盾，就有可能釀成新的社會事件，或者說釀成新的強烈的社會反應。
社會反應會有兩個方面的可能，一個就是社會自組織，靠自己的組織來抵抗這些出于盈利需要對社會帶來的危害。再有一個就是社會不能夠自己來維持的時候，要求通過政府系統(tǒng)來進行。
《中國政府采購報》：那這樣一來，會發(fā)生什么？政府將如何作為？
于安：這樣的話，政府雖然不搞審批了，但是新的社會矛盾所引發(fā)的問題，對政府也會形成新的壓力，就有可能形成再規(guī)制或再許可、再審批。因為，政府、社會、市場是三角關(guān)系，大家是輪制的，政府不管了，就輪到市場來，輪到社會來。
所以，我們要非常清楚地認識到，原來依據(jù)公共需求設立的審批，不會因為審批的取消而使其公共性消失，這是一個基本的認識。實際上，是政府把這些公共問題推給了市場和社會來解決。市場解決公共問題是通過競爭機制來實現(xiàn)的，只有在理想的競爭機制時，才可能很好解決。社會解決公共問題是靠社會組織來完成的，而不是靠分散的成員來完成的，所以，它會推動、催生社會的自組織程度。這是一個規(guī)律性的認識。
合作規(guī)制：市場與政府結(jié)合起來
《中國政府采購報》：事實證明，市場在很多情況下也會失靈，但是人們又不愿意回到政府管制的年代。那么，怎么辦？
于安：是的?，F(xiàn)在，我給大家介紹一個重要的理論叫做新規(guī)制理論。
你們提到的這個問題在世界其他地方是有經(jīng)驗可循的。人們在經(jīng)歷了政府失靈之后推崇市場。但是，最近發(fā)生的兩次金融危機，證明市場在很多情況下也會失靈，但是人們又不愿意回到政府管制的年代。那么，怎么辦呢？
新規(guī)制理論，就是在2008年金融危機以后，由美國學者提出來的。他們認為2008年的金融危機是里根政府以來，去政府規(guī)制、更大地發(fā)揮市場作用的一次反彈，是政府失靈的一個表現(xiàn)。所以，這些學者們就提出了一個新的理論，即合作規(guī)制理論。
《中國政府采購報》：合作規(guī)制理論的優(yōu)勢是什么？
于安：合作規(guī)制理論，是建立在這樣一個情況之下的：就是當政府退出以后，實際上交給了市場，交給了企業(yè)。企業(yè)承擔這部分公共職能的時候，就形成了所謂的自規(guī)制（self regulation），自己規(guī)制自己。但是金融危機的發(fā)生，證明自規(guī)制實際上風險也是較高的，因為它是靠盈利作為基本驅(qū)動力的。所以，未來的可能走向是合作規(guī)制（cooperative regulation）。
規(guī)制是一個微觀管理的概念，與我們講的宏觀管理不是一回事，它是講在微觀活動當中，基本上公共事項不能夠完全交給市場，政府也無力全部承擔。事實證明，交給市場，讓企業(yè)承擔起規(guī)制自己、不危害社會的自我規(guī)制之路，風險是較大的。然而，完全由政府承擔，效率又低下。所以，要合作規(guī)制，即市場或企業(yè)的自規(guī)制和政府規(guī)制相結(jié)合。也就是，走出一條新路——帶有公共性的微觀經(jīng)濟活動管理的問題。
《中國政府采購報》：也就是說，我們既要非常理性地對待政府的低效，也要客觀地對待市場。
于安：是的。我們要注意到一個問題，就是在經(jīng)濟上對利益的過度追求，遲早會轉(zhuǎn)變成社會沖突和社會矛盾。
那么，怎么來解決這個問題，這個過程有多長？怎么來看待這些問題？這些都需要我們非常理性地對待政府的低效及市場的功能。
給了市場以后，市場是公平的，但是市場的公平是自發(fā)的，不同的市場環(huán)境有不同的市場結(jié)果。
因此，我們既要看到政府的有限性，也要看到市場、企業(yè)的有限性?，F(xiàn)在，我們要做的就是，如何有效規(guī)避兩者的局限性，把二者有機地結(jié)合起來發(fā)揮積極效應，而不是簡單地等待當社會矛盾突出時，重新去實行再許可、再規(guī)制。
來源：中國政府采購報
那么，政府轉(zhuǎn)變職能，與政府采購有什么關(guān)系？它又將對政府采購產(chǎn)生什么影響？帶著這些問題，日前，《中國政府采購報》記者專訪了清華大學法學教授、政府采購專家于安。
政府轉(zhuǎn)變職能與政府采購有很大關(guān)系
于安：政府轉(zhuǎn)變職能，與政府采購有很大的關(guān)系。
因為，它會減少對貨物、工程和服務的需求。在這之前，政府采購是以為政府履行職能提供后勤保障為主要目標的。政府職能減少了、改變了，這種保障需求就減少了。如果部分職能下放給地方政府，中央和地方對政府采購需求的結(jié)構(gòu)將隨之改變。
與此同時，政府轉(zhuǎn)變職能后，相當一部分政府采購轉(zhuǎn)成了購買服務。實施政府購買服務以后，政府采購就不僅僅是提供后勤保障，而是變成了政府實現(xiàn)職能的一個方式——通過購買方式來實現(xiàn)政府職能。
在政府轉(zhuǎn)變職能這個過程中，政府采購不是原來的“我”了。轉(zhuǎn)變政府職能，將對政府采購帶來方式上、結(jié)構(gòu)上的轉(zhuǎn)變。因此，落實十八大三中全會精神，有必要緊緊圍繞政府職能轉(zhuǎn)變來把握政府采購的工作走向。
取消和下放部分政府職能，其公共性質(zhì)不會喪失
《中國政府采購報》：目前，政府轉(zhuǎn)變職能，進程較快。
于安：是的。新一屆政府執(zhí)政以來，政府職能的轉(zhuǎn)變是以精簡下放行政許可、行政審批為抓手來推進的，動作還是比較快的，實際上用一年的時間就做了兩年半的事。政府對經(jīng)濟社會的外部管理這方面，主要依托審批來維持。以減少審批作為主要抓手來轉(zhuǎn)變政府職能，會很快看到成效。
《中國政府采購報》：那么，我們應該怎么看待，以審批制度改革作為政府職能轉(zhuǎn)變的主要抓手或主要著力點，即以取消和下放作為主要內(nèi)容的審批制度改革呢？
于安：大家知道，行政審批或者行政許可的設立，都是圍繞公共事項展開的。現(xiàn)在把原來由政府承擔的審批許可的事項取消了，意味著政府不再承擔對這部分公共事項的管理。下放，只是說中央政府不再承擔，由地方政府來承擔，只是中央和政府系統(tǒng)內(nèi)部的一個職能轉(zhuǎn)移，沒有取消，在整體上做了轉(zhuǎn)移。
現(xiàn)在的問題是，取消了以后，就會帶來兩個問題，值得大家重視。一是，取消和下放部分政府職能，這部分職能不會因為政府不再管，它就喪失了其公共性質(zhì)。比如說礦井計算機系統(tǒng)的問題，現(xiàn)在政府放棄了對它的管理，但是計算機系統(tǒng)帶來的公共安全問題，作為事物的內(nèi)在屬性，實際上不會因此而喪失其公共性。這是一個最重要的認識。
二是，政府不管了，事項的公共性靠誰來實現(xiàn)。這需要我們研究。概括講，有三種可能：一種可能是，這種公共性質(zhì)的保障是靠市場競爭來完成的。比如說哪一家的食品安全性更高，它賣得就會好，你的質(zhì)量不好、安全性低，可能就賣不動了，那就靠市場競爭來解決。另一種可能是，由強大的社會資質(zhì)來解決，比如說由消費者協(xié)會對生產(chǎn)者施加倫理的、道德的、社會的壓力，使它不敢輕易地為了盈利而從事危害公眾健康的活動，包括食品安全、環(huán)境保護等等?？赡苓€有第三種可能，即在市場和社會組織都不足以承擔起保護公共利益的時候，那么，政府有可能重新承擔起這部分職能。
有可能形成再規(guī)制或再許可
《中國政府采購報》：職能下放的前提是，我們對市場是高度信任的。
于安：是的?，F(xiàn)在，我們對市場是高度信任的。
但我們要清楚，市場是什么？市場是建立在自由交易基礎上的一個競爭機制，同時也是一個自發(fā)機制，一個以盈利為目的的機制，一個利己的機制。市場的法則是，把利己視為正當。所以，市場的規(guī)則與現(xiàn)在行政審批強調(diào)的公共規(guī)則，實際上是矛盾的。因為，市場倡導利己的合法性和正當性，而行政審批是強調(diào)對公共利益的保護。
現(xiàn)在，我們就來看看上述三種可能。如果是由市場來承擔，那么，它主要是靠競爭壓力形成的。但是，競爭機制在每一個領(lǐng)域、每一個地區(qū)的表現(xiàn)是不一樣的，所以，靠市場自發(fā)的競爭來解決公共性的問題會帶來極大的不確定性?？渴袌鍪墙鉀Q不了像食品安全、公共安全、互聯(lián)網(wǎng)安全、環(huán)境安全、能源安全等這樣一些公共問題的。那么，這些市場的不確定性因素引起的矛盾，就有可能釀成新的社會事件，或者說釀成新的強烈的社會反應。
社會反應會有兩個方面的可能，一個就是社會自組織，靠自己的組織來抵抗這些出于盈利需要對社會帶來的危害。再有一個就是社會不能夠自己來維持的時候，要求通過政府系統(tǒng)來進行。
《中國政府采購報》：那這樣一來，會發(fā)生什么？政府將如何作為？
于安：這樣的話，政府雖然不搞審批了，但是新的社會矛盾所引發(fā)的問題，對政府也會形成新的壓力，就有可能形成再規(guī)制或再許可、再審批。因為，政府、社會、市場是三角關(guān)系，大家是輪制的，政府不管了，就輪到市場來，輪到社會來。
所以，我們要非常清楚地認識到，原來依據(jù)公共需求設立的審批，不會因為審批的取消而使其公共性消失，這是一個基本的認識。實際上，是政府把這些公共問題推給了市場和社會來解決。市場解決公共問題是通過競爭機制來實現(xiàn)的，只有在理想的競爭機制時，才可能很好解決。社會解決公共問題是靠社會組織來完成的，而不是靠分散的成員來完成的，所以，它會推動、催生社會的自組織程度。這是一個規(guī)律性的認識。
合作規(guī)制：市場與政府結(jié)合起來
《中國政府采購報》：事實證明，市場在很多情況下也會失靈，但是人們又不愿意回到政府管制的年代。那么，怎么辦？
于安：是的?，F(xiàn)在，我給大家介紹一個重要的理論叫做新規(guī)制理論。
你們提到的這個問題在世界其他地方是有經(jīng)驗可循的。人們在經(jīng)歷了政府失靈之后推崇市場。但是，最近發(fā)生的兩次金融危機，證明市場在很多情況下也會失靈，但是人們又不愿意回到政府管制的年代。那么，怎么辦呢？
新規(guī)制理論，就是在2008年金融危機以后，由美國學者提出來的。他們認為2008年的金融危機是里根政府以來，去政府規(guī)制、更大地發(fā)揮市場作用的一次反彈，是政府失靈的一個表現(xiàn)。所以，這些學者們就提出了一個新的理論，即合作規(guī)制理論。
《中國政府采購報》：合作規(guī)制理論的優(yōu)勢是什么？
于安：合作規(guī)制理論，是建立在這樣一個情況之下的：就是當政府退出以后，實際上交給了市場，交給了企業(yè)。企業(yè)承擔這部分公共職能的時候，就形成了所謂的自規(guī)制（self regulation），自己規(guī)制自己。但是金融危機的發(fā)生，證明自規(guī)制實際上風險也是較高的，因為它是靠盈利作為基本驅(qū)動力的。所以，未來的可能走向是合作規(guī)制（cooperative regulation）。
規(guī)制是一個微觀管理的概念，與我們講的宏觀管理不是一回事，它是講在微觀活動當中，基本上公共事項不能夠完全交給市場，政府也無力全部承擔。事實證明，交給市場，讓企業(yè)承擔起規(guī)制自己、不危害社會的自我規(guī)制之路，風險是較大的。然而，完全由政府承擔，效率又低下。所以，要合作規(guī)制，即市場或企業(yè)的自規(guī)制和政府規(guī)制相結(jié)合。也就是，走出一條新路——帶有公共性的微觀經(jīng)濟活動管理的問題。
《中國政府采購報》：也就是說，我們既要非常理性地對待政府的低效，也要客觀地對待市場。
于安：是的。我們要注意到一個問題，就是在經(jīng)濟上對利益的過度追求，遲早會轉(zhuǎn)變成社會沖突和社會矛盾。
那么，怎么來解決這個問題，這個過程有多長？怎么來看待這些問題？這些都需要我們非常理性地對待政府的低效及市場的功能。
給了市場以后，市場是公平的，但是市場的公平是自發(fā)的，不同的市場環(huán)境有不同的市場結(jié)果。
因此，我們既要看到政府的有限性，也要看到市場、企業(yè)的有限性?，F(xiàn)在，我們要做的就是，如何有效規(guī)避兩者的局限性，把二者有機地結(jié)合起來發(fā)揮積極效應，而不是簡單地等待當社會矛盾突出時，重新去實行再許可、再規(guī)制。
來源：中國政府采購報
