——政府購買服務(wù)試水中的問題
政府購買服務(wù)流程圖
2013年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，要求在教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)領(lǐng)域，加大政府向社會力量購買服務(wù)的力度。向社會力量購買公共服務(wù)，契合了現(xiàn)代政府的管理理念，也是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)現(xiàn)代政府的應(yīng)有之意。但是，政府購買服務(wù)時“買什么”、“怎么買”、“買后如何管好”等問題仍值得思考和探討。
問題之一：單純考慮成本因素、選擇出資低者中標
政府在購買服務(wù)時，必須嚴格遵循政府采購相關(guān)法律法規(guī)所規(guī)定的程序，例如采用競爭性招投標的方式；應(yīng)根據(jù)服務(wù)提供的質(zhì)量、效率、經(jīng)驗、成本、持續(xù)性等標準，來綜合考察、評估和選擇服務(wù)提供商，而不僅僅是考慮成本因素。
如果單純考慮成本因素、選擇出資低者中標，實際上忽略了公共服務(wù)提供的質(zhì)量、效率、持續(xù)性等重要因素，這種方式是片面的、不合理的。有些企業(yè)為了贏得外包合同，大幅壓低投標價格，中標后再通過降低工人工資的方式轉(zhuǎn)嫁到工人身上，損害一線職工的利益；或者縮減公共服務(wù)內(nèi)容，降低公共服務(wù)質(zhì)量，損害公眾的利益；或者先低價中標，然后再以各種理由施壓政府部門，要求追加預(yù)算。
問題之二：運用市場化機制提供公共服務(wù)的能力還相對滯后
前不久國務(wù)院會議部署政府機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，強調(diào)“放”和“管”兩個輪子同時驅(qū)動?！胺拧焙汀肮堋钡囊饬x在于明確政府從“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變的思路，根本在于推動政府邁向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，核心是處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好，激發(fā)市場主體創(chuàng)造活力，把政府工作重點轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義上來。
在政府公共服務(wù)領(lǐng)域，通過“放”和“管”，政府從公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變成公共服務(wù)的監(jiān)管者，從主要管理下屬事業(yè)單位向管理社會需求轉(zhuǎn)變；在管理方式上，政府也要從以往行政化管理方式（與事業(yè)單位之間是行政隸屬關(guān)系）向經(jīng)濟和法律方式轉(zhuǎn)變，政府與外包企業(yè)和社會組織之間更多的是一種基于外包合同的市場經(jīng)濟關(guān)系和法律契約關(guān)系。這種轉(zhuǎn)變也對政府的合同管理能力和服務(wù)監(jiān)管能力提出挑戰(zhàn)。目前，我國公共服務(wù)外包領(lǐng)域的失敗案例，根本原因在于政府責任缺失以及監(jiān)管缺位，運用市場化機制提供公共服務(wù)的能力還相對滯后。
問題之三：有些地方政府購買服務(wù)變成了“兒子買、老子賣”
近年來，許多地方政府在購買公共服務(wù)上做了一些嘗試，取得了較好的效果，但也暴露出一些弊端。由于我國民間社會組織力量還比較薄弱，短時間內(nèi)難以承擔重大購買任務(wù)；有的地方政府更愿意向那些依附于自身的行業(yè)協(xié)會購買，有的甚至自己出資建立行業(yè)協(xié)會，將部分職能轉(zhuǎn)移，變成了“兒子買、老子賣”。一些依附于政府的行業(yè)協(xié)會和政府部門也會構(gòu)成利益共同體，購買就變成了政府命令和指派，這給政府推卸責任和利益?zhèn)鬏斄粝虏僮骺臻g，服務(wù)質(zhì)量也難以保證。
在我國，行業(yè)協(xié)會一直被業(yè)內(nèi)不少人士稱之為“二政府”。它們多是有主管部門的，經(jīng)費也來自政府，協(xié)會負責人往往由退居二線的政府領(lǐng)導(dǎo)擔任，與政府之間有著千絲萬縷的聯(lián)系。一些行業(yè)協(xié)會自身也有意無意地模糊其間的界線，導(dǎo)致本該發(fā)揮“行業(yè)自律”作用的行業(yè)協(xié)會，卻利用政府背景，壟斷資源，破壞和干擾正常的市場競爭秩序。
對策之一：政府必須提升合同審查和管理能力
在進行標書審查時，除了審查外包企業(yè)的資質(zhì)外，還應(yīng)該仔細評估各項預(yù)算的合理性，尤其是要重點審查工人工資預(yù)算，確保合理的工資水平，并將工資標準作為硬約束，作為監(jiān)管和評估外包企業(yè)的重要依據(jù)。必須認識到，一線工人是公共服務(wù)的實際執(zhí)行者，保障合理工資水平、穩(wěn)定一線服務(wù)隊伍是確保公共服務(wù)穩(wěn)定、持續(xù)、高質(zhì)量提供的重要前提。因此，政府也應(yīng)該將工人工資水平作為招投標的重要考慮和合同監(jiān)管的重要內(nèi)容，以確保公共服務(wù)提供的持續(xù)性和穩(wěn)定性。
在公共服務(wù)外包中，如果出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量不合格現(xiàn)象，政府應(yīng)嚴格按照合同規(guī)定對外包企業(yè)進行處罰。對于確實沒有能力繼續(xù)履行公共服務(wù)職責的，應(yīng)該及時中止合同。
對策之二：加強政府能力建設(shè)
政府在購買公共服務(wù)時，必須認清自己的責任主體地位，并根據(jù)提供方式的變化調(diào)整自己的角色，從公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的監(jiān)管者，確保公共服務(wù)以一種高質(zhì)量、高效率、低成本、公平的形式提供，老百姓的利益不會因此受損。為了保障購買服務(wù)的成功，政府必須加強能力建設(shè)，尤其是政府管理公眾需求、創(chuàng)造制度環(huán)境、運用市場機制、培育服務(wù)主體和監(jiān)管服務(wù)提供等能力建設(shè)。
完善政府監(jiān)管體系，首先必須明確公共服務(wù)的標準和規(guī)范，并明確納入采購合同。在監(jiān)管體系建設(shè)上，要建立集政府例行監(jiān)督、公眾監(jiān)督和社會監(jiān)督為一體的多元化監(jiān)管體系，尤其是要建立公眾監(jiān)督機制，邀請公眾或服務(wù)對象參與對外包企業(yè)的監(jiān)督。在考核外包企業(yè)的績效時，也可以引入公眾評價機制。公共服務(wù)能否滿足公眾需要，只有公眾自身最有發(fā)言權(quán)。
政府采購或公共服務(wù)外包成功的關(guān)鍵在于政府的合同管理能力和服務(wù)監(jiān)管能力。在政府相關(guān)能力尚不具備的情況下，盲目推動公共服務(wù)外包，有可能會損傷服務(wù)效能，甚至導(dǎo)致服務(wù)失敗。
對策之三：推動形成互動合作的政社關(guān)系
良性的政社關(guān)系包含政府和社會組織之間既相互獨立又相互合作、邊界清晰而又良性互動的格局。推動形成互動合作的政社關(guān)系需要從觀念、體制、機制等多方面入手，采取有針對性的舉措。
首先，樹立起“小政府、大社會”的觀念、確立合作共治理念。政府要自覺克服職能履行中的“越位”行為，改變把社會組織當成政府附屬物的觀念，寬容社會組織的成長，為社會組織參與治理提供空間。社會組織也應(yīng)強化合作意識，善于換位思考，改變對政府的一味抱怨和指責，學會與政府共同成長。
其次，大力推進政社分離，建立平等、獨立的良性關(guān)系。推進政府與社會組織在人員、機構(gòu)、職能、財務(wù)、場所、責任上的分開，實現(xiàn)社會組織從政府的附庸轉(zhuǎn)換為平等、獨立的主體。政府要逐漸退出社會能夠進行自我管理和服務(wù)的領(lǐng)域，還權(quán)于社會。對一些行政化的社會組織，要逐步進行社會化和民間化改革，增強其自治能力，使之真正融入社會。
再次，建立政社合作機制，尤其是完善政府購買服務(wù)機制和搭建政社合作平臺。通過網(wǎng)絡(luò)、市民活動中心等搭建政社合作平臺，政府可以進行決策意見征詢、公開政務(wù)信息、發(fā)布購買服務(wù)項目等，社會組織可以開展交流推介活動、對政府提出意見和建議、反饋服務(wù)參與中的困難和問題，從而不斷優(yōu)化合作的內(nèi)容和質(zhì)量。
最后，建立暢通社會組織表達渠道。社會組織是社會多元治理的重要主體，鼓勵其在現(xiàn)行體制內(nèi)代表組織成員表達利益訴求，有利于促進社會的和諧穩(wěn)定。
?。ㄗ髡邽榍迦A大學公共管理學院政府研究所副所長）
主題鏈接
何為政府購買公共服務(wù)
政府購買公共服務(wù)是指政府在公共服務(wù)提供中改變過去由政府或事業(yè)單位直接提供的方式，通過政府采購、項目補貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免等政策措施鼓勵各類企業(yè)或社會組織參與公共服務(wù)。政府購買服務(wù)，實質(zhì)上是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場競爭機制。通過吸引社會力量參與公共服務(wù)，有助于打破公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷現(xiàn)象，促進良性競爭，從而提升公共服務(wù)效率，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，降低公共服務(wù)成本。
政府仍是公共服務(wù)的責任主體
通常，政府可以根據(jù)服務(wù)提供的質(zhì)量、效率、經(jīng)驗、成本等，決定是自己直接提供還是交給企業(yè)或社會組織來提供，無論政府采用何種工具或方式，均不能轉(zhuǎn)移政府的公共服務(wù)職責。公共服務(wù)是政府的職能，政府采用政府采購或外包方式委托企業(yè)或社會組織來提供公共服務(wù)，只是轉(zhuǎn)移了公共服務(wù)的任務(wù)，并不轉(zhuǎn)移公共服務(wù)的責任。公共服務(wù)外包后，政府仍是公共服務(wù)的責任主體，對公共服務(wù)提供負有終極責任。
政府購買公共服務(wù)的國際經(jīng)驗
英國以競爭求質(zhì)量：英國政府公共部門引入競爭機制的主要方式是強制實行非壟斷化，并極力推動公共部門與私營部門之間以及公共部門之間的競爭。對于成本巨大和風險較高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，為使?jié)撛诟偁幷吣軌蝽樌M入市場并展開有效競爭，英國政府還以立法的形式要求在指定的領(lǐng)域必須實行公共部門與私營部門的公開競標或合同出租。
美國推動“公私競爭”：美國公共服務(wù)購買采用了許多方式，其中最主要的是合同出租和公私合作。到目前為止，美國聯(lián)邦政府已經(jīng)與私人公司、研究機構(gòu)和個體顧問簽訂了大約2000萬個合同，每年所涉及的經(jīng)費數(shù)額占聯(lián)邦總開支的14%，國防部通過合同出租支出的資金約占其總支出的2/3，能源部和國家航空航天總局則是聯(lián)邦政府最大的合同簽約者。
來源： 北京日報 作者： 楊永恒
