實現(xiàn)物有所值集采機構(gòu)要跨越五道坎
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發(fā)布日期：2014年02月19日
■ 范紅暉
2013年全國政府采購網(wǎng)絡(luò)視頻會議提出，政府采購將從注重節(jié)支防腐向?qū)崿F(xiàn)“物有所值”轉(zhuǎn)變。筆者認(rèn)為，物有所值從概念提出到實現(xiàn)，是一個漫長的過程，不是一蹴而就的事情，對于處在政府采購領(lǐng)域操作前沿的集采機構(gòu)而言，要實現(xiàn)這個目標(biāo)，不可避免地要跨越“五道坎”。
高價言論坎
所謂物有所值，實際上是既定的政府采購資金所實現(xiàn)的最大化或盡可能多的效益（或效率、效果），這是對政府采購成本進行比較。
從目前的狀態(tài)來看，如果我們把預(yù)算看作是既定資金，那么在這個資金下進行的采購，實現(xiàn)其最大效益是可以做到的，但實際上從近10年來的政府采購操作項目來看，普遍的節(jié)支率達到了10%-20%；調(diào)閱政府采購的項目檔案，還可以看到有些項目的節(jié)支率達到了150%。這樣看來，達到物有所值的目的，首先要跨過的是精準(zhǔn)預(yù)算的關(guān)口。如果資金確定不了，只按在某資金內(nèi)成交的概念而并沒有給出一個標(biāo)準(zhǔn)的衡量，節(jié)支率也會飆升。例如，某省文化廳采購下鄉(xiāng)樂器中的笛子，作為一種樂器，其在市場上的價格也會從十幾元至100元甚至更多不等，如果預(yù)算不能確定檔次，實現(xiàn)物有所值目標(biāo)就無從談起，按照節(jié)約財政資金、遏制腐敗的目標(biāo)，成交的價格應(yīng)該是當(dāng)?shù)刈畹蜋n次、僅能用于演奏的笛子的價格。如果人為確定高一點的檔次區(qū)間，物有所值的目的還是能達到，但供應(yīng)商就可能圍繞高價中標(biāo)的問題反復(fù)質(zhì)疑。實際上，在目前嚴(yán)控財政一般性支出的狀態(tài)下，低價中標(biāo)是實現(xiàn)物有所值的最低標(biāo)準(zhǔn)。
2011年起開始實施的批量集中采購，無疑是實現(xiàn)物有所值的標(biāo)準(zhǔn)范例，成批量的辦公設(shè)備、公務(wù)車輛以最低的價格和最優(yōu)的配置實現(xiàn)了預(yù)算資金的最大效益，但這種采購方式需跨過配置標(biāo)準(zhǔn)關(guān)口。標(biāo)準(zhǔn)配置是政府對預(yù)算的基礎(chǔ)性指標(biāo)，從各類現(xiàn)有的政府采購品目來看，使用量最大的電腦、打印機、辦公家具、空調(diào)等品目都無正式的規(guī)范確定其配置要求，那么，各采購單位按照不同的預(yù)算數(shù)額、不同的配置要求采購的各式設(shè)備，既不能形成批量，也不能獲得供應(yīng)商最優(yōu)惠的價格。某集采機構(gòu)曾作過一些嘗試，將采購單位同時報來的同類型設(shè)備項目進行合并，但由于預(yù)算不同、配置要求各異，僅能對一個批次的不同標(biāo)段進行實施，這與沒有形成規(guī)范性的配置標(biāo)準(zhǔn)有很大的關(guān)聯(lián)。2012年發(fā)布的《機關(guān)事務(wù)管理條例》明令禁止政府機關(guān)采購奢侈品、超標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)，并要求集采機構(gòu)建立健全管理制度，降低采購成本，保證采購質(zhì)量，但什么是標(biāo)準(zhǔn)、什么是超標(biāo)準(zhǔn)，這條標(biāo)準(zhǔn)線也是實現(xiàn)物有所值目標(biāo)所要跨過的坎。
法規(guī)政策坎
政府采購法從2002年頒布起，就明確政府采購的目標(biāo)是提高政府采購資金的使用效益、維護國家利益和社會公共利益、保護政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益、促進廉政建設(shè)。同時，政府采購又承載了許多的政策性功能，包括保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進中小企業(yè)發(fā)展。將物有所值的原則完全融入或植入到這些目標(biāo)中會有一些沖突和困難。
以空調(diào)采購為例，目前效能級高、節(jié)能、環(huán)保型的空調(diào)價格會高于普通的空調(diào)價格，高出的價格量從100元到2000元不等，在目前采購執(zhí)行過程中，購置環(huán)保節(jié)能的產(chǎn)品不能節(jié)約財政資金，購置普通空調(diào)節(jié)約了資金但違背了節(jié)能環(huán)保政策，同時也增加了環(huán)境成本。
由于政府采購承載的政策性功能多而復(fù)雜，涵蓋了各項社會和政府的職能，而在法律層面上沒有確認(rèn)哪一項目標(biāo)為第一目標(biāo)，因而判定政府采購項目是否實現(xiàn)物有所值，還應(yīng)有科學(xué)的依據(jù)和判定方法。
專業(yè)要求坎
在目前的政府采購工作中，存在這樣一種現(xiàn)象：集采機構(gòu)的工作人員在整個政府采購工作中關(guān)注的重點似乎已經(jīng)不在于采購某項貨物、工程或服務(wù)，而在于操作是否按程序進行、有沒有違規(guī)和腐敗行為，至于采購的貨物是否質(zhì)優(yōu)價廉、物有所值，采購的服務(wù)是否能獲得使用者的滿意，則并非其主要關(guān)注點。之所以產(chǎn)生這種現(xiàn)象，原因在于我國政府采購實踐中，實際上將反腐敗而不是對采購成效的評價放在了最突出的位置?，F(xiàn)在提出的物有所值評價基礎(chǔ)必定對從業(yè)人員的采購專業(yè)提出更高的要求，對采購的具體項目負(fù)責(zé)人提出更為明確的責(zé)任。
同時，實現(xiàn)物有所值的評價目標(biāo)，也對頂層設(shè)計提出要求。各地的集采機構(gòu)依據(jù)政府采購法成立，自成立起就歸屬不一，編制性質(zhì)和人員數(shù)量大小不一，發(fā)展的方式各有不同。近幾年來，有統(tǒng)一歸屬公共資源交易中心的趨勢，繼續(xù)走采購項目人負(fù)責(zé)制。合并起來的公共資源交易中心把各類政府市場集中在一起，各類市場發(fā)展和衡量的目標(biāo)并不能都統(tǒng)一到物有所值的概念上來，在體制上形成不適應(yīng)和不配套。
美國倡導(dǎo)物有所值的評價理念，在政府采購體制上實行的是采購官員決策制，采購官員有決策權(quán)力，也有相應(yīng)的責(zé)任。英國、新加坡也實行的是采購官員制，這種制度在本質(zhì)上是專業(yè)采購官員評審制度，采購官員是采購的核心要素，起到的是判斷、確認(rèn)采購項目的主導(dǎo)作用。在采購官員制度下，第三方專家只起到咨詢作用。采購決策權(quán)完全由官員承擔(dān)，官員也因此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，從而能真正將精力用在想方設(shè)法取得好的采購結(jié)果上，達到物有所值的采購目標(biāo)。
項目評價坎
從集采機構(gòu)成立以來，為實現(xiàn)節(jié)約財政資金和遏制腐敗的目標(biāo)，許多地區(qū)都以規(guī)模、節(jié)支率等作為衡量集采機構(gòu)成績的重要量化標(biāo)準(zhǔn)。不可否認(rèn)，這個標(biāo)準(zhǔn)在初期是一個重要的指標(biāo)。隨著政府采購制度的不斷發(fā)展和被大眾所認(rèn)知，集采機構(gòu)完善各自的操作規(guī)范和程序，擴大政府采購規(guī)模，以低價中標(biāo)的原則獲得節(jié)支率，但這些目標(biāo)數(shù)據(jù)與最新提出來的物有所值原則和目標(biāo)存在差距。
評價某項目的實施過程中是否物有所值，一是應(yīng)該在項目實施過程中參與監(jiān)督與查勘；二是應(yīng)該在驗收環(huán)節(jié)獲得用戶單位使用者的認(rèn)可；三是在使用周期內(nèi)建立使用檔案，對使用、維護、升級等各項問題進行登記和收錄。這些評價的數(shù)據(jù)與前期的采購規(guī)模和節(jié)支率評價等采購前和采購中的數(shù)據(jù)有所不同，側(cè)重于項目的結(jié)果評價。目前大部分省市的政府采購項目的驗收，集采機構(gòu)沒有參與，這一部分工作交由用戶單位完成。用戶單位是技術(shù)參數(shù)的提供者，但由于政府集中采購的各項政策要求，用戶單位獲得的往往并不是符合自己意愿的產(chǎn)品品牌和型號，在驗收過程中形成的評價難免有失公正，從而造成采購過程與驗收環(huán)節(jié)的脫節(jié)。
筆者認(rèn)為，要實現(xiàn)物有所值的目標(biāo)，在目前的狀態(tài)下，應(yīng)在權(quán)威部門設(shè)立專門的評價機制，對超一定量的重大的項目實施進行公正的評價，形成衡量集采機構(gòu)的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。
方式更新坎
面對物有所值這樣目標(biāo)的提出，財政監(jiān)管部門和集采機構(gòu)面臨的更大的問題是采購方式的更新。從目前的情況來看，政府采購方式主要是政府采購法確立的公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價采購、單一來源方式采購五種形式，同時還有在后期形成的協(xié)議供貨方式。協(xié)議供貨實質(zhì)上是零星采購，各地的協(xié)議供貨都由于時間的限制性不能形成批量。近幾年來，各界詬病最多的也恰恰是這種方式，需要用新的更好、更適應(yīng)于物有所值目標(biāo)實現(xiàn)的新方式代替。
（作者單位：湖南省省直機關(guān)政府采購中心）
來源：中國政府采購報
2013年全國政府采購網(wǎng)絡(luò)視頻會議提出，政府采購將從注重節(jié)支防腐向?qū)崿F(xiàn)“物有所值”轉(zhuǎn)變。筆者認(rèn)為，物有所值從概念提出到實現(xiàn)，是一個漫長的過程，不是一蹴而就的事情，對于處在政府采購領(lǐng)域操作前沿的集采機構(gòu)而言，要實現(xiàn)這個目標(biāo)，不可避免地要跨越“五道坎”。
高價言論坎
所謂物有所值，實際上是既定的政府采購資金所實現(xiàn)的最大化或盡可能多的效益（或效率、效果），這是對政府采購成本進行比較。
從目前的狀態(tài)來看，如果我們把預(yù)算看作是既定資金，那么在這個資金下進行的采購，實現(xiàn)其最大效益是可以做到的，但實際上從近10年來的政府采購操作項目來看，普遍的節(jié)支率達到了10%-20%；調(diào)閱政府采購的項目檔案，還可以看到有些項目的節(jié)支率達到了150%。這樣看來，達到物有所值的目的，首先要跨過的是精準(zhǔn)預(yù)算的關(guān)口。如果資金確定不了，只按在某資金內(nèi)成交的概念而并沒有給出一個標(biāo)準(zhǔn)的衡量，節(jié)支率也會飆升。例如，某省文化廳采購下鄉(xiāng)樂器中的笛子，作為一種樂器，其在市場上的價格也會從十幾元至100元甚至更多不等，如果預(yù)算不能確定檔次，實現(xiàn)物有所值目標(biāo)就無從談起，按照節(jié)約財政資金、遏制腐敗的目標(biāo)，成交的價格應(yīng)該是當(dāng)?shù)刈畹蜋n次、僅能用于演奏的笛子的價格。如果人為確定高一點的檔次區(qū)間，物有所值的目的還是能達到，但供應(yīng)商就可能圍繞高價中標(biāo)的問題反復(fù)質(zhì)疑。實際上，在目前嚴(yán)控財政一般性支出的狀態(tài)下，低價中標(biāo)是實現(xiàn)物有所值的最低標(biāo)準(zhǔn)。
2011年起開始實施的批量集中采購，無疑是實現(xiàn)物有所值的標(biāo)準(zhǔn)范例，成批量的辦公設(shè)備、公務(wù)車輛以最低的價格和最優(yōu)的配置實現(xiàn)了預(yù)算資金的最大效益，但這種采購方式需跨過配置標(biāo)準(zhǔn)關(guān)口。標(biāo)準(zhǔn)配置是政府對預(yù)算的基礎(chǔ)性指標(biāo)，從各類現(xiàn)有的政府采購品目來看，使用量最大的電腦、打印機、辦公家具、空調(diào)等品目都無正式的規(guī)范確定其配置要求，那么，各采購單位按照不同的預(yù)算數(shù)額、不同的配置要求采購的各式設(shè)備，既不能形成批量，也不能獲得供應(yīng)商最優(yōu)惠的價格。某集采機構(gòu)曾作過一些嘗試，將采購單位同時報來的同類型設(shè)備項目進行合并，但由于預(yù)算不同、配置要求各異，僅能對一個批次的不同標(biāo)段進行實施，這與沒有形成規(guī)范性的配置標(biāo)準(zhǔn)有很大的關(guān)聯(lián)。2012年發(fā)布的《機關(guān)事務(wù)管理條例》明令禁止政府機關(guān)采購奢侈品、超標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)，并要求集采機構(gòu)建立健全管理制度，降低采購成本，保證采購質(zhì)量，但什么是標(biāo)準(zhǔn)、什么是超標(biāo)準(zhǔn)，這條標(biāo)準(zhǔn)線也是實現(xiàn)物有所值目標(biāo)所要跨過的坎。
法規(guī)政策坎
政府采購法從2002年頒布起，就明確政府采購的目標(biāo)是提高政府采購資金的使用效益、維護國家利益和社會公共利益、保護政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益、促進廉政建設(shè)。同時，政府采購又承載了許多的政策性功能，包括保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進中小企業(yè)發(fā)展。將物有所值的原則完全融入或植入到這些目標(biāo)中會有一些沖突和困難。
以空調(diào)采購為例，目前效能級高、節(jié)能、環(huán)保型的空調(diào)價格會高于普通的空調(diào)價格，高出的價格量從100元到2000元不等，在目前采購執(zhí)行過程中，購置環(huán)保節(jié)能的產(chǎn)品不能節(jié)約財政資金，購置普通空調(diào)節(jié)約了資金但違背了節(jié)能環(huán)保政策，同時也增加了環(huán)境成本。
由于政府采購承載的政策性功能多而復(fù)雜，涵蓋了各項社會和政府的職能，而在法律層面上沒有確認(rèn)哪一項目標(biāo)為第一目標(biāo)，因而判定政府采購項目是否實現(xiàn)物有所值，還應(yīng)有科學(xué)的依據(jù)和判定方法。
專業(yè)要求坎
在目前的政府采購工作中，存在這樣一種現(xiàn)象：集采機構(gòu)的工作人員在整個政府采購工作中關(guān)注的重點似乎已經(jīng)不在于采購某項貨物、工程或服務(wù)，而在于操作是否按程序進行、有沒有違規(guī)和腐敗行為，至于采購的貨物是否質(zhì)優(yōu)價廉、物有所值，采購的服務(wù)是否能獲得使用者的滿意，則并非其主要關(guān)注點。之所以產(chǎn)生這種現(xiàn)象，原因在于我國政府采購實踐中，實際上將反腐敗而不是對采購成效的評價放在了最突出的位置?，F(xiàn)在提出的物有所值評價基礎(chǔ)必定對從業(yè)人員的采購專業(yè)提出更高的要求，對采購的具體項目負(fù)責(zé)人提出更為明確的責(zé)任。
同時，實現(xiàn)物有所值的評價目標(biāo)，也對頂層設(shè)計提出要求。各地的集采機構(gòu)依據(jù)政府采購法成立，自成立起就歸屬不一，編制性質(zhì)和人員數(shù)量大小不一，發(fā)展的方式各有不同。近幾年來，有統(tǒng)一歸屬公共資源交易中心的趨勢，繼續(xù)走采購項目人負(fù)責(zé)制。合并起來的公共資源交易中心把各類政府市場集中在一起，各類市場發(fā)展和衡量的目標(biāo)并不能都統(tǒng)一到物有所值的概念上來，在體制上形成不適應(yīng)和不配套。
美國倡導(dǎo)物有所值的評價理念，在政府采購體制上實行的是采購官員決策制，采購官員有決策權(quán)力，也有相應(yīng)的責(zé)任。英國、新加坡也實行的是采購官員制，這種制度在本質(zhì)上是專業(yè)采購官員評審制度，采購官員是采購的核心要素，起到的是判斷、確認(rèn)采購項目的主導(dǎo)作用。在采購官員制度下，第三方專家只起到咨詢作用。采購決策權(quán)完全由官員承擔(dān)，官員也因此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，從而能真正將精力用在想方設(shè)法取得好的采購結(jié)果上，達到物有所值的采購目標(biāo)。
項目評價坎
從集采機構(gòu)成立以來，為實現(xiàn)節(jié)約財政資金和遏制腐敗的目標(biāo)，許多地區(qū)都以規(guī)模、節(jié)支率等作為衡量集采機構(gòu)成績的重要量化標(biāo)準(zhǔn)。不可否認(rèn)，這個標(biāo)準(zhǔn)在初期是一個重要的指標(biāo)。隨著政府采購制度的不斷發(fā)展和被大眾所認(rèn)知，集采機構(gòu)完善各自的操作規(guī)范和程序，擴大政府采購規(guī)模，以低價中標(biāo)的原則獲得節(jié)支率，但這些目標(biāo)數(shù)據(jù)與最新提出來的物有所值原則和目標(biāo)存在差距。
評價某項目的實施過程中是否物有所值，一是應(yīng)該在項目實施過程中參與監(jiān)督與查勘；二是應(yīng)該在驗收環(huán)節(jié)獲得用戶單位使用者的認(rèn)可；三是在使用周期內(nèi)建立使用檔案，對使用、維護、升級等各項問題進行登記和收錄。這些評價的數(shù)據(jù)與前期的采購規(guī)模和節(jié)支率評價等采購前和采購中的數(shù)據(jù)有所不同，側(cè)重于項目的結(jié)果評價。目前大部分省市的政府采購項目的驗收，集采機構(gòu)沒有參與，這一部分工作交由用戶單位完成。用戶單位是技術(shù)參數(shù)的提供者，但由于政府集中采購的各項政策要求，用戶單位獲得的往往并不是符合自己意愿的產(chǎn)品品牌和型號，在驗收過程中形成的評價難免有失公正，從而造成采購過程與驗收環(huán)節(jié)的脫節(jié)。
筆者認(rèn)為，要實現(xiàn)物有所值的目標(biāo)，在目前的狀態(tài)下，應(yīng)在權(quán)威部門設(shè)立專門的評價機制，對超一定量的重大的項目實施進行公正的評價，形成衡量集采機構(gòu)的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。
方式更新坎
面對物有所值這樣目標(biāo)的提出，財政監(jiān)管部門和集采機構(gòu)面臨的更大的問題是采購方式的更新。從目前的情況來看，政府采購方式主要是政府采購法確立的公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價采購、單一來源方式采購五種形式，同時還有在后期形成的協(xié)議供貨方式。協(xié)議供貨實質(zhì)上是零星采購，各地的協(xié)議供貨都由于時間的限制性不能形成批量。近幾年來，各界詬病最多的也恰恰是這種方式，需要用新的更好、更適應(yīng)于物有所值目標(biāo)實現(xiàn)的新方式代替。
（作者單位：湖南省省直機關(guān)政府采購中心）
來源：中國政府采購報
