實現(xiàn)物有所值集采機構要跨越五道坎
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發(fā)布日期：2014年02月19日
■ 范紅暉
2013年全國政府采購網(wǎng)絡視頻會議提出，政府采購將從注重節(jié)支防腐向實現(xiàn)“物有所值”轉變。筆者認為，物有所值從概念提出到實現(xiàn)，是一個漫長的過程，不是一蹴而就的事情，對于處在政府采購領域操作前沿的集采機構而言，要實現(xiàn)這個目標，不可避免地要跨越“五道坎”。
高價言論坎
所謂物有所值，實際上是既定的政府采購資金所實現(xiàn)的最大化或盡可能多的效益（或效率、效果），這是對政府采購成本進行比較。
從目前的狀態(tài)來看，如果我們把預算看作是既定資金，那么在這個資金下進行的采購，實現(xiàn)其最大效益是可以做到的，但實際上從近10年來的政府采購操作項目來看，普遍的節(jié)支率達到了10%-20%；調閱政府采購的項目檔案，還可以看到有些項目的節(jié)支率達到了150%。這樣看來，達到物有所值的目的，首先要跨過的是精準預算的關口。如果資金確定不了，只按在某資金內成交的概念而并沒有給出一個標準的衡量，節(jié)支率也會飆升。例如，某省文化廳采購下鄉(xiāng)樂器中的笛子，作為一種樂器，其在市場上的價格也會從十幾元至100元甚至更多不等，如果預算不能確定檔次，實現(xiàn)物有所值目標就無從談起，按照節(jié)約財政資金、遏制腐敗的目標，成交的價格應該是當?shù)刈畹蜋n次、僅能用于演奏的笛子的價格。如果人為確定高一點的檔次區(qū)間，物有所值的目的還是能達到，但供應商就可能圍繞高價中標的問題反復質疑。實際上，在目前嚴控財政一般性支出的狀態(tài)下，低價中標是實現(xiàn)物有所值的最低標準。
2011年起開始實施的批量集中采購，無疑是實現(xiàn)物有所值的標準范例，成批量的辦公設備、公務車輛以最低的價格和最優(yōu)的配置實現(xiàn)了預算資金的最大效益，但這種采購方式需跨過配置標準關口。標準配置是政府對預算的基礎性指標，從各類現(xiàn)有的政府采購品目來看，使用量最大的電腦、打印機、辦公家具、空調等品目都無正式的規(guī)范確定其配置要求，那么，各采購單位按照不同的預算數(shù)額、不同的配置要求采購的各式設備，既不能形成批量，也不能獲得供應商最優(yōu)惠的價格。某集采機構曾作過一些嘗試，將采購單位同時報來的同類型設備項目進行合并，但由于預算不同、配置要求各異，僅能對一個批次的不同標段進行實施，這與沒有形成規(guī)范性的配置標準有很大的關聯(lián)。2012年發(fā)布的《機關事務管理條例》明令禁止政府機關采購奢侈品、超標準的服務，并要求集采機構建立健全管理制度，降低采購成本，保證采購質量，但什么是標準、什么是超標準，這條標準線也是實現(xiàn)物有所值目標所要跨過的坎。
法規(guī)政策坎
政府采購法從2002年頒布起，就明確政府采購的目標是提高政府采購資金的使用效益、維護國家利益和社會公共利益、保護政府采購當事人的合法權益、促進廉政建設。同時，政府采購又承載了許多的政策性功能，包括保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進中小企業(yè)發(fā)展。將物有所值的原則完全融入或植入到這些目標中會有一些沖突和困難。
以空調采購為例，目前效能級高、節(jié)能、環(huán)保型的空調價格會高于普通的空調價格，高出的價格量從100元到2000元不等，在目前采購執(zhí)行過程中，購置環(huán)保節(jié)能的產(chǎn)品不能節(jié)約財政資金，購置普通空調節(jié)約了資金但違背了節(jié)能環(huán)保政策，同時也增加了環(huán)境成本。
由于政府采購承載的政策性功能多而復雜，涵蓋了各項社會和政府的職能，而在法律層面上沒有確認哪一項目標為第一目標，因而判定政府采購項目是否實現(xiàn)物有所值，還應有科學的依據(jù)和判定方法。
專業(yè)要求坎
在目前的政府采購工作中，存在這樣一種現(xiàn)象：集采機構的工作人員在整個政府采購工作中關注的重點似乎已經(jīng)不在于采購某項貨物、工程或服務，而在于操作是否按程序進行、有沒有違規(guī)和腐敗行為，至于采購的貨物是否質優(yōu)價廉、物有所值，采購的服務是否能獲得使用者的滿意，則并非其主要關注點。之所以產(chǎn)生這種現(xiàn)象，原因在于我國政府采購實踐中，實際上將反腐敗而不是對采購成效的評價放在了最突出的位置?，F(xiàn)在提出的物有所值評價基礎必定對從業(yè)人員的采購專業(yè)提出更高的要求，對采購的具體項目負責人提出更為明確的責任。
同時，實現(xiàn)物有所值的評價目標，也對頂層設計提出要求。各地的集采機構依據(jù)政府采購法成立，自成立起就歸屬不一，編制性質和人員數(shù)量大小不一，發(fā)展的方式各有不同。近幾年來，有統(tǒng)一歸屬公共資源交易中心的趨勢，繼續(xù)走采購項目人負責制。合并起來的公共資源交易中心把各類政府市場集中在一起，各類市場發(fā)展和衡量的目標并不能都統(tǒng)一到物有所值的概念上來，在體制上形成不適應和不配套。
美國倡導物有所值的評價理念，在政府采購體制上實行的是采購官員決策制，采購官員有決策權力，也有相應的責任。英國、新加坡也實行的是采購官員制，這種制度在本質上是專業(yè)采購官員評審制度，采購官員是采購的核心要素，起到的是判斷、確認采購項目的主導作用。在采購官員制度下，第三方專家只起到咨詢作用。采購決策權完全由官員承擔，官員也因此承擔相應的責任，從而能真正將精力用在想方設法取得好的采購結果上，達到物有所值的采購目標。
項目評價坎
從集采機構成立以來，為實現(xiàn)節(jié)約財政資金和遏制腐敗的目標，許多地區(qū)都以規(guī)模、節(jié)支率等作為衡量集采機構成績的重要量化標準。不可否認，這個標準在初期是一個重要的指標。隨著政府采購制度的不斷發(fā)展和被大眾所認知，集采機構完善各自的操作規(guī)范和程序，擴大政府采購規(guī)模，以低價中標的原則獲得節(jié)支率，但這些目標數(shù)據(jù)與最新提出來的物有所值原則和目標存在差距。
評價某項目的實施過程中是否物有所值，一是應該在項目實施過程中參與監(jiān)督與查勘；二是應該在驗收環(huán)節(jié)獲得用戶單位使用者的認可；三是在使用周期內建立使用檔案，對使用、維護、升級等各項問題進行登記和收錄。這些評價的數(shù)據(jù)與前期的采購規(guī)模和節(jié)支率評價等采購前和采購中的數(shù)據(jù)有所不同，側重于項目的結果評價。目前大部分省市的政府采購項目的驗收，集采機構沒有參與，這一部分工作交由用戶單位完成。用戶單位是技術參數(shù)的提供者，但由于政府集中采購的各項政策要求，用戶單位獲得的往往并不是符合自己意愿的產(chǎn)品品牌和型號，在驗收過程中形成的評價難免有失公正，從而造成采購過程與驗收環(huán)節(jié)的脫節(jié)。
筆者認為，要實現(xiàn)物有所值的目標，在目前的狀態(tài)下，應在權威部門設立專門的評價機制，對超一定量的重大的項目實施進行公正的評價，形成衡量集采機構的專業(yè)標準。
方式更新坎
面對物有所值這樣目標的提出，財政監(jiān)管部門和集采機構面臨的更大的問題是采購方式的更新。從目前的情況來看，政府采購方式主要是政府采購法確立的公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價采購、單一來源方式采購五種形式，同時還有在后期形成的協(xié)議供貨方式。協(xié)議供貨實質上是零星采購，各地的協(xié)議供貨都由于時間的限制性不能形成批量。近幾年來，各界詬病最多的也恰恰是這種方式，需要用新的更好、更適應于物有所值目標實現(xiàn)的新方式代替。
（作者單位：湖南省省直機關政府采購中心）
來源：中國政府采購報
2013年全國政府采購網(wǎng)絡視頻會議提出，政府采購將從注重節(jié)支防腐向實現(xiàn)“物有所值”轉變。筆者認為，物有所值從概念提出到實現(xiàn)，是一個漫長的過程，不是一蹴而就的事情，對于處在政府采購領域操作前沿的集采機構而言，要實現(xiàn)這個目標，不可避免地要跨越“五道坎”。
高價言論坎
所謂物有所值，實際上是既定的政府采購資金所實現(xiàn)的最大化或盡可能多的效益（或效率、效果），這是對政府采購成本進行比較。
從目前的狀態(tài)來看，如果我們把預算看作是既定資金，那么在這個資金下進行的采購，實現(xiàn)其最大效益是可以做到的，但實際上從近10年來的政府采購操作項目來看，普遍的節(jié)支率達到了10%-20%；調閱政府采購的項目檔案，還可以看到有些項目的節(jié)支率達到了150%。這樣看來，達到物有所值的目的，首先要跨過的是精準預算的關口。如果資金確定不了，只按在某資金內成交的概念而并沒有給出一個標準的衡量，節(jié)支率也會飆升。例如，某省文化廳采購下鄉(xiāng)樂器中的笛子，作為一種樂器，其在市場上的價格也會從十幾元至100元甚至更多不等，如果預算不能確定檔次，實現(xiàn)物有所值目標就無從談起，按照節(jié)約財政資金、遏制腐敗的目標，成交的價格應該是當?shù)刈畹蜋n次、僅能用于演奏的笛子的價格。如果人為確定高一點的檔次區(qū)間，物有所值的目的還是能達到，但供應商就可能圍繞高價中標的問題反復質疑。實際上，在目前嚴控財政一般性支出的狀態(tài)下，低價中標是實現(xiàn)物有所值的最低標準。
2011年起開始實施的批量集中采購，無疑是實現(xiàn)物有所值的標準范例，成批量的辦公設備、公務車輛以最低的價格和最優(yōu)的配置實現(xiàn)了預算資金的最大效益，但這種采購方式需跨過配置標準關口。標準配置是政府對預算的基礎性指標，從各類現(xiàn)有的政府采購品目來看，使用量最大的電腦、打印機、辦公家具、空調等品目都無正式的規(guī)范確定其配置要求，那么，各采購單位按照不同的預算數(shù)額、不同的配置要求采購的各式設備，既不能形成批量，也不能獲得供應商最優(yōu)惠的價格。某集采機構曾作過一些嘗試，將采購單位同時報來的同類型設備項目進行合并，但由于預算不同、配置要求各異，僅能對一個批次的不同標段進行實施，這與沒有形成規(guī)范性的配置標準有很大的關聯(lián)。2012年發(fā)布的《機關事務管理條例》明令禁止政府機關采購奢侈品、超標準的服務，并要求集采機構建立健全管理制度，降低采購成本，保證采購質量，但什么是標準、什么是超標準，這條標準線也是實現(xiàn)物有所值目標所要跨過的坎。
法規(guī)政策坎
政府采購法從2002年頒布起，就明確政府采購的目標是提高政府采購資金的使用效益、維護國家利益和社會公共利益、保護政府采購當事人的合法權益、促進廉政建設。同時，政府采購又承載了許多的政策性功能，包括保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進中小企業(yè)發(fā)展。將物有所值的原則完全融入或植入到這些目標中會有一些沖突和困難。
以空調采購為例，目前效能級高、節(jié)能、環(huán)保型的空調價格會高于普通的空調價格，高出的價格量從100元到2000元不等，在目前采購執(zhí)行過程中，購置環(huán)保節(jié)能的產(chǎn)品不能節(jié)約財政資金，購置普通空調節(jié)約了資金但違背了節(jié)能環(huán)保政策，同時也增加了環(huán)境成本。
由于政府采購承載的政策性功能多而復雜，涵蓋了各項社會和政府的職能，而在法律層面上沒有確認哪一項目標為第一目標，因而判定政府采購項目是否實現(xiàn)物有所值，還應有科學的依據(jù)和判定方法。
專業(yè)要求坎
在目前的政府采購工作中，存在這樣一種現(xiàn)象：集采機構的工作人員在整個政府采購工作中關注的重點似乎已經(jīng)不在于采購某項貨物、工程或服務，而在于操作是否按程序進行、有沒有違規(guī)和腐敗行為，至于采購的貨物是否質優(yōu)價廉、物有所值，采購的服務是否能獲得使用者的滿意，則并非其主要關注點。之所以產(chǎn)生這種現(xiàn)象，原因在于我國政府采購實踐中，實際上將反腐敗而不是對采購成效的評價放在了最突出的位置?，F(xiàn)在提出的物有所值評價基礎必定對從業(yè)人員的采購專業(yè)提出更高的要求，對采購的具體項目負責人提出更為明確的責任。
同時，實現(xiàn)物有所值的評價目標，也對頂層設計提出要求。各地的集采機構依據(jù)政府采購法成立，自成立起就歸屬不一，編制性質和人員數(shù)量大小不一，發(fā)展的方式各有不同。近幾年來，有統(tǒng)一歸屬公共資源交易中心的趨勢，繼續(xù)走采購項目人負責制。合并起來的公共資源交易中心把各類政府市場集中在一起，各類市場發(fā)展和衡量的目標并不能都統(tǒng)一到物有所值的概念上來，在體制上形成不適應和不配套。
美國倡導物有所值的評價理念，在政府采購體制上實行的是采購官員決策制，采購官員有決策權力，也有相應的責任。英國、新加坡也實行的是采購官員制，這種制度在本質上是專業(yè)采購官員評審制度，采購官員是采購的核心要素，起到的是判斷、確認采購項目的主導作用。在采購官員制度下，第三方專家只起到咨詢作用。采購決策權完全由官員承擔，官員也因此承擔相應的責任，從而能真正將精力用在想方設法取得好的采購結果上，達到物有所值的采購目標。
項目評價坎
從集采機構成立以來，為實現(xiàn)節(jié)約財政資金和遏制腐敗的目標，許多地區(qū)都以規(guī)模、節(jié)支率等作為衡量集采機構成績的重要量化標準。不可否認，這個標準在初期是一個重要的指標。隨著政府采購制度的不斷發(fā)展和被大眾所認知，集采機構完善各自的操作規(guī)范和程序，擴大政府采購規(guī)模，以低價中標的原則獲得節(jié)支率，但這些目標數(shù)據(jù)與最新提出來的物有所值原則和目標存在差距。
評價某項目的實施過程中是否物有所值，一是應該在項目實施過程中參與監(jiān)督與查勘；二是應該在驗收環(huán)節(jié)獲得用戶單位使用者的認可；三是在使用周期內建立使用檔案，對使用、維護、升級等各項問題進行登記和收錄。這些評價的數(shù)據(jù)與前期的采購規(guī)模和節(jié)支率評價等采購前和采購中的數(shù)據(jù)有所不同，側重于項目的結果評價。目前大部分省市的政府采購項目的驗收，集采機構沒有參與，這一部分工作交由用戶單位完成。用戶單位是技術參數(shù)的提供者，但由于政府集中采購的各項政策要求，用戶單位獲得的往往并不是符合自己意愿的產(chǎn)品品牌和型號，在驗收過程中形成的評價難免有失公正，從而造成采購過程與驗收環(huán)節(jié)的脫節(jié)。
筆者認為，要實現(xiàn)物有所值的目標，在目前的狀態(tài)下，應在權威部門設立專門的評價機制，對超一定量的重大的項目實施進行公正的評價，形成衡量集采機構的專業(yè)標準。
方式更新坎
面對物有所值這樣目標的提出，財政監(jiān)管部門和集采機構面臨的更大的問題是采購方式的更新。從目前的情況來看，政府采購方式主要是政府采購法確立的公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價采購、單一來源方式采購五種形式，同時還有在后期形成的協(xié)議供貨方式。協(xié)議供貨實質上是零星采購，各地的協(xié)議供貨都由于時間的限制性不能形成批量。近幾年來，各界詬病最多的也恰恰是這種方式，需要用新的更好、更適應于物有所值目標實現(xiàn)的新方式代替。
（作者單位：湖南省省直機關政府采購中心）
來源：中國政府采購報
