“非標(biāo)”辦法彰顯政采管理轉(zhuǎn)型
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發(fā)布日期：2014年01月20日
■ 才宏遠 李大程
日前，業(yè)界期盼多時的《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）正式出臺。這部將于今年2月1日起實施的部門規(guī)章，不僅填補了非招標(biāo)采購方式管理的制度空缺，為競爭性談判、詢價、單一來源采購方式提供了明確指引，也充分體現(xiàn)了政府采購管理從程序控制型向結(jié)果導(dǎo)向型變革的時代精神，為政府采購實踐注入了一股清新之風(fēng)。
規(guī)范
法律調(diào)整不能有盲區(qū)
1.明確“非標(biāo)”方式采購程序?！豆芾磙k法》最直接的作用是規(guī)定競爭性談判、詢價、單一來源采購方式的操作程序，解決這三種采購方式長期以來只有《政府采購法》原則性規(guī)定而缺乏全國統(tǒng)一、具體規(guī)范的制度缺失問題。
2.銜接招標(biāo)投標(biāo)法律體系。自2012年《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》頒布實施、《政府采購法實施條例》進入實質(zhì)性立法程序后，《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》各自的適用范圍逐漸清晰，監(jiān)管邊界逐步厘清，特別是工程采購的法律適用更加明確。《管理辦法》第三條第四款對使用財政性資金、以非招標(biāo)方式實施的工程項目采購做出了明確規(guī)定：“按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實施條例必須進行招標(biāo)的工程建設(shè)項目以外的政府采購工程?！边@避免了一些采購人和采購機構(gòu)以所謂的“法律沖突”為借口，規(guī)避政府采購監(jiān)管。
3.預(yù)留采購標(biāo)的拓展空間。黨的十八屆三中全會明確提出推廣政府購買服務(wù)，而公共服務(wù)項目的種類繁多、形態(tài)各異，必將促使政府采購標(biāo)的日趨復(fù)雜多樣，這就需要結(jié)合采購項目實際靈活運用適宜的采購方式。財政部有關(guān)負責(zé)人就制定《管理辦法》答記者問時指出，非招標(biāo)采購方式采購周期較短，選擇供應(yīng)商的方式和評審程序等更為靈活，更有利于滿足此類采購項目的需要。
轉(zhuǎn)型
政采管理變革的風(fēng)向標(biāo)
黨的十八屆三中全會吹響了全面深化改革的號角，2014年是政府采購管理改革的關(guān)鍵之年。在前不久結(jié)束的2013年全國政府采購工作會議上，財政部副部長劉昆對政府采購制度改革提出了新的要求，描繪了改革的基本路徑，尤其是“四個轉(zhuǎn)變”要求的提出，更是從制度目標(biāo)、市場規(guī)范、操作執(zhí)行、監(jiān)管方式等層面明確了政府采購改革的方向。在此背景下出臺的《管理辦法》，字里行間都反映出變革的趨勢和意味，即使與2012年版的《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）相比也有顯著的變化。下面兩例便是政府采購從強調(diào)程序到強調(diào)結(jié)果轉(zhuǎn)變的明證。比如，《征求意見稿》第三十三條規(guī)定了競爭性談判采購方式應(yīng)當(dāng)遵守的基本程序，而《管理辦法》則刪除了這些具體規(guī)定，將決定談判組織程序的權(quán)力交給采購人和采購機構(gòu)，前提是相關(guān)采購當(dāng)事人必須按照法定職責(zé)實施采購。又如，《征求意見稿》第二十八條設(shè)置了“采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購合同組織驗收”的條款，而《管理辦法》則更進一步，第二十四條規(guī)定“采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照采購合同規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)等要求組織對供應(yīng)商履約的驗收，并出具驗收書。驗收書應(yīng)當(dāng)包括每一項技術(shù)、服務(wù)等要求的履約情況。大型或者復(fù)雜的項目，應(yīng)當(dāng)邀請國家認可的質(zhì)量檢測機構(gòu)參加驗收”。
價值
好鋼要用到刀刃上
最大限度發(fā)揮財政資金的使用效益是政府采購的基本目標(biāo)，這也完全符合中央提出的厲行勤儉節(jié)約的要求。在政府采購工作中貫徹厲行節(jié)約精神，首要的是嚴(yán)格執(zhí)行購置費預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。為此，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》，《2013年全國政府采購工作要點》明確提出要著力規(guī)范和細化政府采購預(yù)算編制，財政部此前也制定了《中央行政單位通用辦公設(shè)備家具購置費預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)（試行）》。要想讓這些政策和制度“落地”，就必須在采購過程中使其得到切實的執(zhí)行?！豆芾磙k法》第十一條提出的采購預(yù)算公開方法，第三十五條和四十九條明確的最低價成交原則，第三十七條和第五十條強調(diào)的供應(yīng)商不少于三家的競爭規(guī)則，都彰顯了政府采購“物有所值”價值理念。
平等
市場規(guī)則的奠基石
黨的十八屆三中全會提出，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。劉昆副部長在前述講話中強調(diào)，深化政府采購制度改革要明確采購過程中的對等責(zé)權(quán)，完善公平交易的核心市場規(guī)則?！豆芾磙k法》充分體現(xiàn)了保護供應(yīng)商權(quán)益、維護平等交易的市場價值導(dǎo)向?！豆芾磙k法》第十條第二款規(guī)定，“談判文件、詢價通知書不得要求或者標(biāo)明供應(yīng)商名稱或者特定貨物的品牌，不得含有指向特定供應(yīng)商的技術(shù)、服務(wù)等條件”，第十二條第二款規(guī)定“財政部門不得對供應(yīng)商申請入庫收取任何費用”，第十九條第二款規(guī)定“采購人不得向成交供應(yīng)商提出超出采購文件以外的任何要求作為簽訂合同的條件”，第三十四條規(guī)定“已提交響應(yīng)文件的供應(yīng)商，在提交最后報價之前，可以根據(jù)談判情況退出談判。采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)退還退出談判的供應(yīng)商的保證金”。這些條款有的為供應(yīng)商掃清門檻障礙，有的為供應(yīng)商降低投標(biāo)成本，有的為供應(yīng)商提供選擇機會，簡而言之，都是對供應(yīng)商合法權(quán)益和參與政府采購活動熱情的切實保護。
專業(yè)
讓專業(yè)的人做專業(yè)的事
提高采購專業(yè)化水平是提高采購效能的重要保障，采購專業(yè)化的集中體現(xiàn)是采購需求的專業(yè)化。《管理辦法》通過一些具體制度安排，充分發(fā)揮采購人和評審專家的應(yīng)有作用，為提高采購需求的編制水平進行了積極的探索。采購人是采購需求完整性、準(zhǔn)確性和合規(guī)性的第一責(zé)任主體，故此，《管理辦法》第十條第一款規(guī)定“談判文件、詢價通知書應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購項目的特點和采購人的實際需求制定，并經(jīng)采購人書面同意。采購人應(yīng)當(dāng)以滿足實際需求為原則，不得擅自提高經(jīng)費預(yù)算和資產(chǎn)配置等采購標(biāo)準(zhǔn)”。此外，單一來源采購方式中還增設(shè)了公示環(huán)節(jié)，要求報送財政部門審批前要對單一來源采購需求進行公示?！豆芾磙k法》為評審專家的作用由評審環(huán)節(jié)前移至采購需求制定環(huán)節(jié)提供了具體的制度依據(jù)。第八條和第十條規(guī)定，以專家為主體的談判小組或者詢價小組應(yīng)當(dāng)履行“確認或者制定談判文件、詢價通知書”的職責(zé)，享有推薦供應(yīng)商的權(quán)利。專家的作用不再局限于傳統(tǒng)意義上的評標(biāo)，而是全面介入采購工作，更能發(fā)揮專家熟悉技術(shù)、了解市場的作用和優(yōu)勢。
實體
結(jié)果比過程更重要
政府采購轉(zhuǎn)型體現(xiàn)在監(jiān)管方式上，就是要從注重過程控制向結(jié)果評價轉(zhuǎn)變，對政府采購的資金節(jié)約、政策效能、透明程度以及合法性、公正性進行綜合、客觀評價。這一精神在《管理辦法》中有多處體現(xiàn)。《管理辦法》特別注重對采取非招標(biāo)采購方式的審批管理和采購結(jié)果的備案管理，可以說是“抓住兩頭，放開中間”，第四條規(guī)定“達到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)采購項目，擬采用非招標(biāo)采購方式的，采購人應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前，報經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準(zhǔn)”。第五十二條第四款則規(guī)定“未按規(guī)定將政府采購合同副本報本級財政部門備案”的采購人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。值得一提的是，《管理辦法》第二十三條特別規(guī)定“在采購活動中因重大變故，采購任務(wù)取消的，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)終止采購活動，通知所有參加采購活動的供應(yīng)商，并將項目實施情況和采購任務(wù)取消原因報送本級財政部門”。這一要求也將監(jiān)管范圍輻射到取消采購任務(wù)的采購項目，防止采購人因沒有達到自己預(yù)期而取消采購項目的極端情況出現(xiàn)。在此之前，《政府采購法》第三十六條僅將“采購任務(wù)取消”作為法定的廢標(biāo)情形，卻未規(guī)定后續(xù)的監(jiān)管措施。
公開
陽光是最好的防腐劑
公開位列政府采購四大基本原則之首，公開是公平和公正的基本保障?！豆芾磙k法》賦予了采購人和評審專家更大的操作自由，也賦予采購過程更靈活的實施空間，在重實體和結(jié)果監(jiān)管的立法精神下，《管理辦法》勢必要引入更為豐富的監(jiān)督手段，以期達到主管部門監(jiān)督和社會監(jiān)督、順向監(jiān)督（過程監(jiān)督）和逆向監(jiān)督（結(jié)果監(jiān)督）共同發(fā)揮作用的局面，限制采購人的自由行政和評審專家的自由裁量。在此情況下，加大信息公開力度，發(fā)揮第三方監(jiān)督作用，無疑是執(zhí)法成本最低、監(jiān)管效果最好的辦法?！豆芾磙k法》中采購預(yù)算公開、供應(yīng)商來源公開、采購文件公開、采購結(jié)果公開的要求，都很好地詮釋了這一立法旨向?！豆芾磙k法》第十二條規(guī)定了三種供應(yīng)商選擇方式，其中公告方式排在最前，對于采取采購人和評審專家推薦供應(yīng)商方式的，《管理辦法》第十八條明確規(guī)定推薦情況也必須向社會公告。在《管理辦法》出臺之前的采購實踐中，往往僅在通過公告方式邀請供應(yīng)商時才公告采購結(jié)果，而《管理辦法》則明確“公告成交結(jié)果”適用于各種形式的非招標(biāo)方式采購，甚至是單一來源采購。同時，《管理辦法》第十八條進一步規(guī)定，公告成交結(jié)果的同時，“將競爭性談判文件、詢價通知書隨成交結(jié)果同時公告”。由此可見，《管理辦法》的公開力度之大、公開范圍之廣、公開內(nèi)容之多是史無前例的。
（作者單位：中國人民銀行集中采購中心）
來源：中國政府采購報
日前，業(yè)界期盼多時的《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）正式出臺。這部將于今年2月1日起實施的部門規(guī)章，不僅填補了非招標(biāo)采購方式管理的制度空缺，為競爭性談判、詢價、單一來源采購方式提供了明確指引，也充分體現(xiàn)了政府采購管理從程序控制型向結(jié)果導(dǎo)向型變革的時代精神，為政府采購實踐注入了一股清新之風(fēng)。
規(guī)范
法律調(diào)整不能有盲區(qū)
1.明確“非標(biāo)”方式采購程序?！豆芾磙k法》最直接的作用是規(guī)定競爭性談判、詢價、單一來源采購方式的操作程序，解決這三種采購方式長期以來只有《政府采購法》原則性規(guī)定而缺乏全國統(tǒng)一、具體規(guī)范的制度缺失問題。
2.銜接招標(biāo)投標(biāo)法律體系。自2012年《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》頒布實施、《政府采購法實施條例》進入實質(zhì)性立法程序后，《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》各自的適用范圍逐漸清晰，監(jiān)管邊界逐步厘清，特別是工程采購的法律適用更加明確。《管理辦法》第三條第四款對使用財政性資金、以非招標(biāo)方式實施的工程項目采購做出了明確規(guī)定：“按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實施條例必須進行招標(biāo)的工程建設(shè)項目以外的政府采購工程?！边@避免了一些采購人和采購機構(gòu)以所謂的“法律沖突”為借口，規(guī)避政府采購監(jiān)管。
3.預(yù)留采購標(biāo)的拓展空間。黨的十八屆三中全會明確提出推廣政府購買服務(wù)，而公共服務(wù)項目的種類繁多、形態(tài)各異，必將促使政府采購標(biāo)的日趨復(fù)雜多樣，這就需要結(jié)合采購項目實際靈活運用適宜的采購方式。財政部有關(guān)負責(zé)人就制定《管理辦法》答記者問時指出，非招標(biāo)采購方式采購周期較短，選擇供應(yīng)商的方式和評審程序等更為靈活，更有利于滿足此類采購項目的需要。
轉(zhuǎn)型
政采管理變革的風(fēng)向標(biāo)
黨的十八屆三中全會吹響了全面深化改革的號角，2014年是政府采購管理改革的關(guān)鍵之年。在前不久結(jié)束的2013年全國政府采購工作會議上，財政部副部長劉昆對政府采購制度改革提出了新的要求，描繪了改革的基本路徑，尤其是“四個轉(zhuǎn)變”要求的提出，更是從制度目標(biāo)、市場規(guī)范、操作執(zhí)行、監(jiān)管方式等層面明確了政府采購改革的方向。在此背景下出臺的《管理辦法》，字里行間都反映出變革的趨勢和意味，即使與2012年版的《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）相比也有顯著的變化。下面兩例便是政府采購從強調(diào)程序到強調(diào)結(jié)果轉(zhuǎn)變的明證。比如，《征求意見稿》第三十三條規(guī)定了競爭性談判采購方式應(yīng)當(dāng)遵守的基本程序，而《管理辦法》則刪除了這些具體規(guī)定，將決定談判組織程序的權(quán)力交給采購人和采購機構(gòu)，前提是相關(guān)采購當(dāng)事人必須按照法定職責(zé)實施采購。又如，《征求意見稿》第二十八條設(shè)置了“采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購合同組織驗收”的條款，而《管理辦法》則更進一步，第二十四條規(guī)定“采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照采購合同規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)等要求組織對供應(yīng)商履約的驗收，并出具驗收書。驗收書應(yīng)當(dāng)包括每一項技術(shù)、服務(wù)等要求的履約情況。大型或者復(fù)雜的項目，應(yīng)當(dāng)邀請國家認可的質(zhì)量檢測機構(gòu)參加驗收”。
價值
好鋼要用到刀刃上
最大限度發(fā)揮財政資金的使用效益是政府采購的基本目標(biāo)，這也完全符合中央提出的厲行勤儉節(jié)約的要求。在政府采購工作中貫徹厲行節(jié)約精神，首要的是嚴(yán)格執(zhí)行購置費預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。為此，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》，《2013年全國政府采購工作要點》明確提出要著力規(guī)范和細化政府采購預(yù)算編制，財政部此前也制定了《中央行政單位通用辦公設(shè)備家具購置費預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)（試行）》。要想讓這些政策和制度“落地”，就必須在采購過程中使其得到切實的執(zhí)行?！豆芾磙k法》第十一條提出的采購預(yù)算公開方法，第三十五條和四十九條明確的最低價成交原則，第三十七條和第五十條強調(diào)的供應(yīng)商不少于三家的競爭規(guī)則，都彰顯了政府采購“物有所值”價值理念。
平等
市場規(guī)則的奠基石
黨的十八屆三中全會提出，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。劉昆副部長在前述講話中強調(diào)，深化政府采購制度改革要明確采購過程中的對等責(zé)權(quán)，完善公平交易的核心市場規(guī)則?！豆芾磙k法》充分體現(xiàn)了保護供應(yīng)商權(quán)益、維護平等交易的市場價值導(dǎo)向?！豆芾磙k法》第十條第二款規(guī)定，“談判文件、詢價通知書不得要求或者標(biāo)明供應(yīng)商名稱或者特定貨物的品牌，不得含有指向特定供應(yīng)商的技術(shù)、服務(wù)等條件”，第十二條第二款規(guī)定“財政部門不得對供應(yīng)商申請入庫收取任何費用”，第十九條第二款規(guī)定“采購人不得向成交供應(yīng)商提出超出采購文件以外的任何要求作為簽訂合同的條件”，第三十四條規(guī)定“已提交響應(yīng)文件的供應(yīng)商，在提交最后報價之前，可以根據(jù)談判情況退出談判。采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)退還退出談判的供應(yīng)商的保證金”。這些條款有的為供應(yīng)商掃清門檻障礙，有的為供應(yīng)商降低投標(biāo)成本，有的為供應(yīng)商提供選擇機會，簡而言之，都是對供應(yīng)商合法權(quán)益和參與政府采購活動熱情的切實保護。
專業(yè)
讓專業(yè)的人做專業(yè)的事
提高采購專業(yè)化水平是提高采購效能的重要保障，采購專業(yè)化的集中體現(xiàn)是采購需求的專業(yè)化。《管理辦法》通過一些具體制度安排，充分發(fā)揮采購人和評審專家的應(yīng)有作用，為提高采購需求的編制水平進行了積極的探索。采購人是采購需求完整性、準(zhǔn)確性和合規(guī)性的第一責(zé)任主體，故此，《管理辦法》第十條第一款規(guī)定“談判文件、詢價通知書應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購項目的特點和采購人的實際需求制定，并經(jīng)采購人書面同意。采購人應(yīng)當(dāng)以滿足實際需求為原則，不得擅自提高經(jīng)費預(yù)算和資產(chǎn)配置等采購標(biāo)準(zhǔn)”。此外，單一來源采購方式中還增設(shè)了公示環(huán)節(jié)，要求報送財政部門審批前要對單一來源采購需求進行公示?！豆芾磙k法》為評審專家的作用由評審環(huán)節(jié)前移至采購需求制定環(huán)節(jié)提供了具體的制度依據(jù)。第八條和第十條規(guī)定，以專家為主體的談判小組或者詢價小組應(yīng)當(dāng)履行“確認或者制定談判文件、詢價通知書”的職責(zé)，享有推薦供應(yīng)商的權(quán)利。專家的作用不再局限于傳統(tǒng)意義上的評標(biāo)，而是全面介入采購工作，更能發(fā)揮專家熟悉技術(shù)、了解市場的作用和優(yōu)勢。
實體
結(jié)果比過程更重要
政府采購轉(zhuǎn)型體現(xiàn)在監(jiān)管方式上，就是要從注重過程控制向結(jié)果評價轉(zhuǎn)變，對政府采購的資金節(jié)約、政策效能、透明程度以及合法性、公正性進行綜合、客觀評價。這一精神在《管理辦法》中有多處體現(xiàn)。《管理辦法》特別注重對采取非招標(biāo)采購方式的審批管理和采購結(jié)果的備案管理，可以說是“抓住兩頭，放開中間”，第四條規(guī)定“達到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)采購項目，擬采用非招標(biāo)采購方式的，采購人應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前，報經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準(zhǔn)”。第五十二條第四款則規(guī)定“未按規(guī)定將政府采購合同副本報本級財政部門備案”的采購人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。值得一提的是，《管理辦法》第二十三條特別規(guī)定“在采購活動中因重大變故，采購任務(wù)取消的，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)終止采購活動，通知所有參加采購活動的供應(yīng)商，并將項目實施情況和采購任務(wù)取消原因報送本級財政部門”。這一要求也將監(jiān)管范圍輻射到取消采購任務(wù)的采購項目，防止采購人因沒有達到自己預(yù)期而取消采購項目的極端情況出現(xiàn)。在此之前，《政府采購法》第三十六條僅將“采購任務(wù)取消”作為法定的廢標(biāo)情形，卻未規(guī)定后續(xù)的監(jiān)管措施。
公開
陽光是最好的防腐劑
公開位列政府采購四大基本原則之首，公開是公平和公正的基本保障?！豆芾磙k法》賦予了采購人和評審專家更大的操作自由，也賦予采購過程更靈活的實施空間，在重實體和結(jié)果監(jiān)管的立法精神下，《管理辦法》勢必要引入更為豐富的監(jiān)督手段，以期達到主管部門監(jiān)督和社會監(jiān)督、順向監(jiān)督（過程監(jiān)督）和逆向監(jiān)督（結(jié)果監(jiān)督）共同發(fā)揮作用的局面，限制采購人的自由行政和評審專家的自由裁量。在此情況下，加大信息公開力度，發(fā)揮第三方監(jiān)督作用，無疑是執(zhí)法成本最低、監(jiān)管效果最好的辦法?！豆芾磙k法》中采購預(yù)算公開、供應(yīng)商來源公開、采購文件公開、采購結(jié)果公開的要求，都很好地詮釋了這一立法旨向?！豆芾磙k法》第十二條規(guī)定了三種供應(yīng)商選擇方式，其中公告方式排在最前，對于采取采購人和評審專家推薦供應(yīng)商方式的，《管理辦法》第十八條明確規(guī)定推薦情況也必須向社會公告。在《管理辦法》出臺之前的采購實踐中，往往僅在通過公告方式邀請供應(yīng)商時才公告采購結(jié)果，而《管理辦法》則明確“公告成交結(jié)果”適用于各種形式的非招標(biāo)方式采購，甚至是單一來源采購。同時，《管理辦法》第十八條進一步規(guī)定，公告成交結(jié)果的同時，“將競爭性談判文件、詢價通知書隨成交結(jié)果同時公告”。由此可見，《管理辦法》的公開力度之大、公開范圍之廣、公開內(nèi)容之多是史無前例的。
（作者單位：中國人民銀行集中采購中心）
來源：中國政府采購報
