強(qiáng)化需求管理是改革的現(xiàn)實(shí)需要
政府采購需求對(duì)采購從業(yè)人員而言，并不陌生。采購需求管理上升為政府采購管理轉(zhuǎn)型的高度和完善政府采購流程的范圍，則似有唐突。但考察我國政府采購法律制度實(shí)施中面臨的問題和政府采購管理轉(zhuǎn)型發(fā)展方向可以發(fā)現(xiàn)，采購需求管理問題有其產(chǎn)生并應(yīng)被討論的合適理由和動(dòng)因。
標(biāo)準(zhǔn)化政采要求強(qiáng)化需求管理
采購需求管理不足直接影響政府采購效益?！墩少彿ā奉C布實(shí)施10年來，隨著國內(nèi)改革的深入和國際化進(jìn)程的推進(jìn)，政府采購法律制度日益深入人心，政府采購規(guī)模逐年增長、范圍不斷拓展、活動(dòng)日益規(guī)范，在規(guī)范支出行為、源頭防治腐敗、支持國貨、扶持中小企業(yè)發(fā)展等宏觀調(diào)控方面發(fā)揮著越來越重要的作用。
具體到政府采購管理和操作層面，嚴(yán)格加強(qiáng)監(jiān)管，依法規(guī)范操作，毫無疑問已成為業(yè)界共識(shí)，充分反映了政府采購法律制度建設(shè)和實(shí)施方面取得的巨大成就。
但隨著政府采購市場的日益發(fā)展，近兩年媒體頻繁曝光的天價(jià)采購、豪華采購、奢侈化采購等熱點(diǎn)問題，嚴(yán)重影響了政府采購的良好形象。但倒查有關(guān)政府采購項(xiàng)目的實(shí)施過程，往往并不存在明顯的違規(guī)操作行為，采購活動(dòng)的"合法律性"沒有問題。因此，作為政府采購業(yè)內(nèi)人士，筆者常常感到困惑：問題究竟出在什么地方？
財(cái)政部有關(guān)調(diào)研報(bào)告已經(jīng)為我們明確指出癥結(jié)所在："多年來，政府采購監(jiān)管主要側(cè)重于采購過程的合法性和規(guī)范性，即’怎么買’的問題，而對(duì)’買什么’、’該不該買’、’按什么標(biāo)準(zhǔn)買’的問題關(guān)注不夠?！少徆芾肀旧黻P(guān)注’活動(dòng)管理’而忽視’需求管理’是一個(gè)重要原因。"①
作為應(yīng)對(duì)措施，財(cái)政部決定從2011年下半年開始在中央層級(jí)推行計(jì)算機(jī)、打印機(jī)等通用產(chǎn)品的批量集中采購試點(diǎn)，并不斷擴(kuò)大品目范圍，于2013年8月正式出臺(tái)《中央預(yù)算單位批量集中采購管理暫行辦法》，明確集中采購機(jī)構(gòu)采購品目應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)施批量集中采購，其根本目的就是歸集需求、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。從表面上看，批量集中采購有效降低了通用產(chǎn)品的采購價(jià)格，本質(zhì)上則是從源頭加強(qiáng)采購需求控制、實(shí)行招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)化的結(jié)果。
由此可見，政府采購需求已經(jīng)成為進(jìn)一步深化政府采購制度改革必須面對(duì)的迫切問題。相比繼續(xù)推進(jìn)操作程序方面等形式方面的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，采購需求管理更應(yīng)當(dāng)是政府采購標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注的內(nèi)在要求。
從被動(dòng)執(zhí)行到積極能動(dòng)
政府采購轉(zhuǎn)向"需求管理"具備理論動(dòng)因?；仡櫿少彿芍贫鹊挠嘘P(guān)理論，以往研究由于更多地將《政府采購法》歸類于行政法范疇，從而按照以"行政行為--司法審查"為主軸、規(guī)范主義進(jìn)路為側(cè)重的傳統(tǒng)行政法學(xué)理論框架作為研究的起點(diǎn)和參照系，對(duì)如何嚴(yán)格執(zhí)行既有政府采購法律規(guī)范給予更多思考，關(guān)注的核心是政府采購活動(dòng)的合法性，追求政府采購實(shí)施程序的標(biāo)準(zhǔn)化目標(biāo)，而鮮有采購需求管理的研究。但規(guī)范主義思路下的政府采購管理，解決實(shí)際問題的力量往往依賴于既有規(guī)范的完備與成熟程度，如果缺乏這一條件，其效果就會(huì)大打折扣。
從我國《政府采購法》的立法過程看，法律制定時(shí)政府采購實(shí)踐剛剛起步，整體制度設(shè)計(jì)缺乏充分的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)和對(duì)實(shí)踐問題的回應(yīng)，法律規(guī)范與實(shí)踐之間的互動(dòng)性比較弱，更多地體現(xiàn)為立法對(duì)實(shí)踐的單向推動(dòng)和指導(dǎo)。
同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的日益變革，政府采購實(shí)際情況正在發(fā)生重大變化，由于法律規(guī)范本身固有的滯后性特點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)了政府采購法律制度在社會(huì)適應(yīng)性方面的問題，一些具體制度規(guī)范明顯滯后于政府采購實(shí)踐的發(fā)展進(jìn)程。
面對(duì)政府采購活動(dòng)中多元的價(jià)值和利益沖突，僅僅憑借遵循已有的立法，對(duì)有限的政府采購行為進(jìn)行合法律性判斷，無法一勞永逸地證成政府采購制度的合理性和實(shí)現(xiàn)政府采購制度初衷，已經(jīng)日益難以滿足現(xiàn)實(shí)的需要。解決這一問題的最佳途徑，無疑是結(jié)合實(shí)踐需要對(duì)《政府采購法》進(jìn)行修訂，但這在短期內(nèi)顯然是不可能完成的任務(wù)。
這種情況下，繼續(xù)片面強(qiáng)調(diào)政府采購的程序和形式合法性，而忽略采購需求管理的內(nèi)在要求，無疑有舍本逐末之感。而直面政府采購制度自身發(fā)展的問題，把握政府采購活動(dòng)中的價(jià)值與利益沖突，在推進(jìn)其規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的同時(shí)，不僅應(yīng)考慮合法律性，同時(shí)也要考慮政府采購的效率、政府采購的經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，打破長期以來只關(guān)注"合法性"的思維定勢，充分利用現(xiàn)行法律的留白，尋找改革空間和完善措施，探索更為合理的政府采購管理和規(guī)制方式，從關(guān)注"活動(dòng)管理"轉(zhuǎn)向同時(shí)重視"需求管理"。因?yàn)閺母旧险f，"活動(dòng)管理"背后體現(xiàn)出對(duì)政府采購現(xiàn)行法律規(guī)范的被動(dòng)遵守，而"需求管理"之下的政府采購管理工作更為積極能動(dòng)，兩者的目標(biāo)是一致的。
理順各方關(guān)系 建合理定價(jià)體系
縱覽《政府采購法》全文，僅在第三十八條、第四十條有關(guān)競爭性談判和詢價(jià)采購結(jié)果確定時(shí)順帶提及"采購需求"，對(duì)其內(nèi)涵外延等均未界定，更未納入政府采購管理的范疇，導(dǎo)致制度體系設(shè)計(jì)上的邏輯斷裂和矛盾。反映到政府采購管理實(shí)踐，就是對(duì)采購需求管理的遺漏。因此，有必要重新厘定采購需求管理的地位。
采購需求是政采首要環(huán)節(jié)
《政府采購法》第六條規(guī)定："政府采購應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行"，政府采購預(yù)算編制因此成為政府采購管理的源頭。在政府采購改革推行初期，財(cái)政資金緊張、采購行為很不規(guī)范的情況下，為迅速達(dá)到壓縮需求、節(jié)約資金、規(guī)范采購行為的目的，通過對(duì)預(yù)算的源頭控制實(shí)現(xiàn)對(duì)采購行為的約束，無疑是最簡單而有效的途徑，立法的這一制度設(shè)計(jì)具有特定的時(shí)代背景。
但隨著政府財(cái)力增強(qiáng)、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，鮮有采購項(xiàng)目因?yàn)槌鲱A(yù)算而無法實(shí)現(xiàn)，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)"不差錢"、遠(yuǎn)高于政府采購實(shí)際需求成為一種常態(tài)，仍然堅(jiān)持通過預(yù)算控制采購需求難免失之寬泛、難于奏效。由于政府采購預(yù)算編制沒有采購需求論證的前置環(huán)節(jié)，"我國的政府采購預(yù)算編制存在的問題之一就是缺乏一個(gè)合理的定價(jià)體系，……往往是’拍腦袋’，隨意性很強(qiáng)。"②實(shí)踐中，采購人關(guān)心的不再是在有限的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)下如何滿足基本需求，而是在充裕的資金保障下怎樣實(shí)現(xiàn)采購需求的最大化，高價(jià)采購、超標(biāo)準(zhǔn)采購等現(xiàn)象便不可避免，背離了政府采購制度的初衷。
近年來，一些地方的財(cái)政部門盡管下了很多功夫、采取了很多措施強(qiáng)化政府采購的預(yù)算管理，卻難以跳出"為預(yù)算而預(yù)算"的管理漩渦，無法發(fā)揮預(yù)算對(duì)采購過程的控制作用，重要原因就在于失于對(duì)采購需求的有效管理。隨著政府采購制度深化和形勢發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府采購需求管理地位作用的回歸，使之取代預(yù)算管理成為政府采購管理的源頭，通過強(qiáng)化需求管理、實(shí)行需求標(biāo)準(zhǔn)化從而形成合理的定價(jià)體系，為政府采購預(yù)算編制提供科學(xué)合理的基礎(chǔ)，理應(yīng)成為政府采購管理的新方向。
需求管理貫穿政采全程
如果僅僅處于采購活動(dòng)首要環(huán)節(jié)的地位，政府采購需求管理尚不足以上升為政府采購理念轉(zhuǎn)變的高度。但在還原采購需求作為政府采購活動(dòng)邏輯起點(diǎn)的基礎(chǔ)上，我們發(fā)現(xiàn)政府采購整個(gè)流程將得以再造，從原有"預(yù)算管理→項(xiàng)目實(shí)施→合同簽訂→資金支付"的政府采購線性流程，轉(zhuǎn)變?yōu)?采購需求→預(yù)算管理→項(xiàng)目實(shí)施→合同簽訂→資金支付→履約評(píng)價(jià)→采購需求→……"的環(huán)形模式（如右下圖）。
政府采購環(huán)形流程中，政府采購管理從采購需求的確定啟動(dòng)，其任務(wù)"就是要根據(jù)各單位履行職責(zé)的需要，準(zhǔn)確地確定單位采購的功能需求，具體包括各單位的職能、任務(wù)定位，為完成這些任務(wù)所必需的工程、產(chǎn)品和服務(wù)，需求的種類、數(shù)量、技術(shù)規(guī)格、需要的時(shí)間等。在確定需求的過程中，要求各部門準(zhǔn)確地確定必要功能，保障履行職能的需要，同時(shí)不斷地剔除不必要的功能，減少不必要的開支并避免浪費(fèi)。"③
按照系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，基于系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)之間的相互聯(lián)系和制約關(guān)系，采購需求的作用不僅僅限于起始環(huán)節(jié)，而會(huì)直接成為采購預(yù)算編制的基礎(chǔ)，對(duì)采購預(yù)算起決定性作用；在項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)，采購需求直接列入采購文件以項(xiàng)目需求出現(xiàn)，在項(xiàng)目評(píng)審階段又成為評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的主要內(nèi)容；在合同簽訂、資金支付環(huán)節(jié)，作為對(duì)采購結(jié)果的確認(rèn)與執(zhí)行，采購需求成為確定雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的重要合同條款，并根據(jù)供應(yīng)商對(duì)采購需求的實(shí)際履行情況支付資金；履約評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)是因應(yīng)需求管理而增加的，本環(huán)節(jié)具有承上啟下的作用：既要對(duì)已執(zhí)行的采購項(xiàng)目結(jié)果滿足采購需求的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)采購需求的合理性、科學(xué)性進(jìn)行評(píng)估，還要根據(jù)評(píng)價(jià)、評(píng)估情況對(duì)采購需求作進(jìn)一步修正和完善，在此基礎(chǔ)上形成新的采購需求。如此循環(huán)往復(fù)，逐步實(shí)現(xiàn)采購需求的固化和標(biāo)準(zhǔn)化，使采購活動(dòng)各環(huán)節(jié)相互制約、采購過程產(chǎn)生自我調(diào)整和控制的功能，糾正實(shí)踐中預(yù)算編制不科學(xué)、履約管理不嚴(yán)格等問題，不斷提高管理水平。
需求管理水平最終影響采購質(zhì)量
政府采購需求從表面上看，是采購人為履行自身職責(zé)需要而對(duì)采購項(xiàng)目的項(xiàng)目類別、技術(shù)指標(biāo)、商務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等提出的具體要求，但需求要素的來源除采購人外，還包括其他諸多方面：一是要受到采購可能性的制約，采購需求的有所技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)必須是明確的、可以實(shí)現(xiàn)的，并且是可操作和可評(píng)價(jià)的。因此，在采購人提出需求的基礎(chǔ)上，需要采購操作機(jī)構(gòu)發(fā)揮自身的專業(yè)性，進(jìn)行需求的規(guī)范化歸納和調(diào)整，以適應(yīng)項(xiàng)目實(shí)施的需要。二是采購需求不能超越法定標(biāo)準(zhǔn)，必須符合相關(guān)法律法規(guī)和制度的規(guī)定，執(zhí)行政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理、采購預(yù)算控制、禁止差別待遇或歧視待遇以及行政機(jī)關(guān)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等具體規(guī)定，保證政府采購的經(jīng)濟(jì)有效性與采購質(zhì)量，維護(hù)效率與公平。三是要體現(xiàn)政府采購的政策功能，由于政府采購的主體是政府，決定其具有實(shí)現(xiàn)公共政策的功能④，政府采購需求中必須體現(xiàn)和滿足政府采購政策功能的有關(guān)要求，以實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的基本價(jià)值。
因此，采購需求形成的過程不應(yīng)也不能由采購人或采購操作機(jī)構(gòu)單獨(dú)控制，必須加強(qiáng)全方位管理，否則將直接導(dǎo)致采購結(jié)果偏離采購制度的目標(biāo)要求。實(shí)踐中，天價(jià)采購、奢侈采購等問題，往往是由采購人盲目提高標(biāo)準(zhǔn)、操作機(jī)構(gòu)把關(guān)不嚴(yán)、管理部門監(jiān)管缺位等采購需求管理不嚴(yán)所導(dǎo)致。
同時(shí)，采購需求是否科學(xué)完善，也會(huì)直接影響采購質(zhì)量。如有的地方在實(shí)施批量集中采購過程中，根據(jù)采購人的不同業(yè)務(wù)需要對(duì)計(jì)算機(jī)品目設(shè)置了不同級(jí)別的采購預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，采購結(jié)果卻出現(xiàn)較高預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的中標(biāo)產(chǎn)品中標(biāo)價(jià)格、產(chǎn)品性能等方面均低于預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)較低的中標(biāo)產(chǎn)品，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出采購人的心理預(yù)期引發(fā)不滿，原因就在于在采購需求技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置上不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、存在漏洞，也反映了采購需求管理與采購質(zhì)量的密切相關(guān)性。采購需求標(biāo)準(zhǔn)化管理，無疑是一條可以嘗試的解決路徑。
合理配置權(quán)責(zé) 強(qiáng)化需求管理
權(quán)利與義務(wù)相一致，是現(xiàn)代法治的基本要求。強(qiáng)化政府采購需求管理，也應(yīng)按照權(quán)責(zé)一致的原則合理配置政府采購各方參與人的權(quán)利義務(wù)，調(diào)動(dòng)其參與需求管理的積極性能動(dòng)性，發(fā)揮各方參與人的優(yōu)勢和作用。
專家評(píng)審關(guān)口前移
政府采購制度實(shí)行評(píng)審專家集體評(píng)審的方式，并基于強(qiáng)調(diào)采購活動(dòng)程序合法性的考量，將采購項(xiàng)目的評(píng)審權(quán)交由依法組成的專家評(píng)審組行使。
但在現(xiàn)有采購程序中，評(píng)審專家的作用發(fā)揮并不充分：一是評(píng)審環(huán)節(jié)偏后，評(píng)審專家面對(duì)不合理的需求不僅無法糾正，反而要依照這種不合理的需求進(jìn)行評(píng)審，導(dǎo)致采購結(jié)果有失公正；二是評(píng)審專家由于對(duì)相關(guān)項(xiàng)目缺乏深入了解，往往只是對(duì)照采購文件明確的采購需求進(jìn)行簡單評(píng)審打分，難以真正發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢；三是評(píng)審活動(dòng)開始時(shí)，參與項(xiàng)目競爭的供應(yīng)商已經(jīng)明確，評(píng)審專家難以完全排除來自供應(yīng)商的干擾，客觀公正的立場無法保證；四是現(xiàn)行采購評(píng)審過程不公開性，容易引發(fā)供應(yīng)商的猜疑，引起不必要的質(zhì)疑或投訴，影響政府采購效率。
專家評(píng)審關(guān)口前移，就是專家評(píng)審作用前移到需求提出階段，組織評(píng)審專家對(duì)采購人的技術(shù)需求先行開展獨(dú)立評(píng)審，充分發(fā)揮評(píng)審專家的專業(yè)特長優(yōu)勢，提出需求是否科學(xué)、合理、可行及改進(jìn)的論證意見，為采購活動(dòng)的順利進(jìn)行奠定基礎(chǔ)。
理順采購人和操作機(jī)構(gòu)關(guān)系
根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定，采購人與操作機(jī)構(gòu)之間是委托關(guān)系。從實(shí)踐看，采購人出于自身利益的需要和對(duì)有關(guān)規(guī)定要求的不了解，往往提出一些違背法律、超越標(biāo)準(zhǔn)的需求指標(biāo)；采購操作機(jī)構(gòu)主要進(jìn)行項(xiàng)目的組織實(shí)施工作，面對(duì)強(qiáng)勢的采購人往往無計(jì)可施，對(duì)評(píng)審過程也不能給予實(shí)質(zhì)性控制和干預(yù)，卻要承擔(dān)采購結(jié)果是否合法的法律責(zé)任?？梢姡F(xiàn)行政府采購管理和操作模式，對(duì)采購人與操作機(jī)構(gòu)的的權(quán)利義務(wù)配置產(chǎn)生了錯(cuò)位。
因此，采購需求管理階段，就要注意明確劃分采購人和操作機(jī)構(gòu)的職責(zé)：采購人發(fā)揮對(duì)項(xiàng)目背景和具體需求熟悉的優(yōu)勢，提出采購項(xiàng)目的業(yè)務(wù)要求、技術(shù)指標(biāo)和商務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；操作機(jī)構(gòu)基于自身職責(zé)，主要對(duì)采購需求是否合法合規(guī)、是否體現(xiàn)政府采購政策功能的要求進(jìn)行全面審查，并對(duì)采購人的采購需求偏差進(jìn)行修正。對(duì)采購人所提需求中明顯違反法律規(guī)定，操作機(jī)構(gòu)不予糾正的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任；對(duì)操作機(jī)構(gòu)提出的修正意見，采購人拒不接受的則自行承擔(dān)責(zé)任。充分發(fā)揮操作機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制約作用，建立采購人與操作機(jī)構(gòu)的相互制約和配合的機(jī)制，有利于保證采購需求的合理合法。
深化相關(guān)管理制度改革
積極有益的政府采購管理改革探索，能為采購需求管理提供可靠保障和推進(jìn)動(dòng)力，如批量集中采購制度，就是在統(tǒng)一歸集采購人采購需求的基礎(chǔ)上，確定統(tǒng)一采購標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施集中采購，有力地克服了采購人超標(biāo)準(zhǔn)采購、各單位采購標(biāo)準(zhǔn)不同等問題，較好地節(jié)約了財(cái)政資金。但批量集中采購改革的目標(biāo)不能僅限于此，要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、不斷完善操作實(shí)施的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索政府采購?fù)ㄓ庙?xiàng)目需求內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化、個(gè)性項(xiàng)目需求確定程序規(guī)范化建設(shè)。
再如，現(xiàn)有政府采購強(qiáng)調(diào)以公開招標(biāo)為主的模式，側(cè)重于追求政府采購的公平競爭和經(jīng)濟(jì)效益，而政府采購需求來源卻是多方面的：經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)政府采購宏觀調(diào)控職能提出更高的要求，有些政府采購項(xiàng)目負(fù)有特殊的政策目標(biāo)，首要任務(wù)是落實(shí)政府采購的政策功能，通過公開招標(biāo)的方式難以實(shí)現(xiàn)，需要在采購方式選擇方面進(jìn)行積極探索。
此外，強(qiáng)化政府采購需求管理對(duì)采購結(jié)果的第三方評(píng)價(jià)、操作機(jī)構(gòu)特別是社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)化水平也都提出了更高的要求，同樣需要在相關(guān)管理制度改革方面加大力度、不斷深化。
來源： 政府采購信息報(bào) 作者：趙會(huì)平
