強化需求管理是改革的現(xiàn)實需要
政府采購需求對采購從業(yè)人員而言，并不陌生。采購需求管理上升為政府采購管理轉(zhuǎn)型的高度和完善政府采購流程的范圍，則似有唐突。但考察我國政府采購法律制度實施中面臨的問題和政府采購管理轉(zhuǎn)型發(fā)展方向可以發(fā)現(xiàn)，采購需求管理問題有其產(chǎn)生并應(yīng)被討論的合適理由和動因。
標準化政采要求強化需求管理
采購需求管理不足直接影響政府采購效益?！墩少彿ā奉C布實施10年來，隨著國內(nèi)改革的深入和國際化進程的推進，政府采購法律制度日益深入人心，政府采購規(guī)模逐年增長、范圍不斷拓展、活動日益規(guī)范，在規(guī)范支出行為、源頭防治腐敗、支持國貨、扶持中小企業(yè)發(fā)展等宏觀調(diào)控方面發(fā)揮著越來越重要的作用。
具體到政府采購管理和操作層面，嚴格加強監(jiān)管，依法規(guī)范操作，毫無疑問已成為業(yè)界共識，充分反映了政府采購法律制度建設(shè)和實施方面取得的巨大成就。
但隨著政府采購市場的日益發(fā)展，近兩年媒體頻繁曝光的天價采購、豪華采購、奢侈化采購等熱點問題，嚴重影響了政府采購的良好形象。但倒查有關(guān)政府采購項目的實施過程，往往并不存在明顯的違規(guī)操作行為，采購活動的"合法律性"沒有問題。因此，作為政府采購業(yè)內(nèi)人士，筆者常常感到困惑：問題究竟出在什么地方？
財政部有關(guān)調(diào)研報告已經(jīng)為我們明確指出癥結(jié)所在："多年來，政府采購監(jiān)管主要側(cè)重于采購過程的合法性和規(guī)范性，即’怎么買’的問題，而對’買什么’、’該不該買’、’按什么標準買’的問題關(guān)注不夠?！少徆芾肀旧黻P(guān)注’活動管理’而忽視’需求管理’是一個重要原因。"①
作為應(yīng)對措施，財政部決定從2011年下半年開始在中央層級推行計算機、打印機等通用產(chǎn)品的批量集中采購試點，并不斷擴大品目范圍，于2013年8月正式出臺《中央預(yù)算單位批量集中采購管理暫行辦法》，明確集中采購機構(gòu)采購品目應(yīng)當逐步實施批量集中采購，其根本目的就是歸集需求、統(tǒng)一標準。從表面上看，批量集中采購有效降低了通用產(chǎn)品的采購價格，本質(zhì)上則是從源頭加強采購需求控制、實行招標文件標準化的結(jié)果。
由此可見，政府采購需求已經(jīng)成為進一步深化政府采購制度改革必須面對的迫切問題。相比繼續(xù)推進操作程序方面等形式方面的標準化和規(guī)范化，采購需求管理更應(yīng)當是政府采購標準化建設(shè)應(yīng)當高度關(guān)注的內(nèi)在要求。
從被動執(zhí)行到積極能動
政府采購轉(zhuǎn)向"需求管理"具備理論動因?；仡櫿少彿芍贫鹊挠嘘P(guān)理論，以往研究由于更多地將《政府采購法》歸類于行政法范疇，從而按照以"行政行為--司法審查"為主軸、規(guī)范主義進路為側(cè)重的傳統(tǒng)行政法學理論框架作為研究的起點和參照系，對如何嚴格執(zhí)行既有政府采購法律規(guī)范給予更多思考，關(guān)注的核心是政府采購活動的合法性，追求政府采購實施程序的標準化目標，而鮮有采購需求管理的研究。但規(guī)范主義思路下的政府采購管理，解決實際問題的力量往往依賴于既有規(guī)范的完備與成熟程度，如果缺乏這一條件，其效果就會大打折扣。
從我國《政府采購法》的立法過程看，法律制定時政府采購實踐剛剛起步，整體制度設(shè)計缺乏充分的實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)和對實踐問題的回應(yīng)，法律規(guī)范與實踐之間的互動性比較弱，更多地體現(xiàn)為立法對實踐的單向推動和指導(dǎo)。
同時，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的日益變革，政府采購實際情況正在發(fā)生重大變化，由于法律規(guī)范本身固有的滯后性特點，進一步加強了政府采購法律制度在社會適應(yīng)性方面的問題，一些具體制度規(guī)范明顯滯后于政府采購實踐的發(fā)展進程。
面對政府采購活動中多元的價值和利益沖突，僅僅憑借遵循已有的立法，對有限的政府采購行為進行合法律性判斷，無法一勞永逸地證成政府采購制度的合理性和實現(xiàn)政府采購制度初衷，已經(jīng)日益難以滿足現(xiàn)實的需要。解決這一問題的最佳途徑，無疑是結(jié)合實踐需要對《政府采購法》進行修訂，但這在短期內(nèi)顯然是不可能完成的任務(wù)。
這種情況下，繼續(xù)片面強調(diào)政府采購的程序和形式合法性，而忽略采購需求管理的內(nèi)在要求，無疑有舍本逐末之感。而直面政府采購制度自身發(fā)展的問題，把握政府采購活動中的價值與利益沖突，在推進其規(guī)范化、標準化的同時，不僅應(yīng)考慮合法律性，同時也要考慮政府采購的效率、政府采購的經(jīng)濟調(diào)控職能，打破長期以來只關(guān)注"合法性"的思維定勢，充分利用現(xiàn)行法律的留白，尋找改革空間和完善措施，探索更為合理的政府采購管理和規(guī)制方式，從關(guān)注"活動管理"轉(zhuǎn)向同時重視"需求管理"。因為從根本上說，"活動管理"背后體現(xiàn)出對政府采購現(xiàn)行法律規(guī)范的被動遵守，而"需求管理"之下的政府采購管理工作更為積極能動，兩者的目標是一致的。
理順各方關(guān)系 建合理定價體系
縱覽《政府采購法》全文，僅在第三十八條、第四十條有關(guān)競爭性談判和詢價采購結(jié)果確定時順帶提及"采購需求"，對其內(nèi)涵外延等均未界定，更未納入政府采購管理的范疇，導(dǎo)致制度體系設(shè)計上的邏輯斷裂和矛盾。反映到政府采購管理實踐，就是對采購需求管理的遺漏。因此，有必要重新厘定采購需求管理的地位。
采購需求是政采首要環(huán)節(jié)
《政府采購法》第六條規(guī)定："政府采購應(yīng)當嚴格按照批準的預(yù)算執(zhí)行"，政府采購預(yù)算編制因此成為政府采購管理的源頭。在政府采購改革推行初期，財政資金緊張、采購行為很不規(guī)范的情況下，為迅速達到壓縮需求、節(jié)約資金、規(guī)范采購行為的目的，通過對預(yù)算的源頭控制實現(xiàn)對采購行為的約束，無疑是最簡單而有效的途徑，立法的這一制度設(shè)計具有特定的時代背景。
但隨著政府財力增強、預(yù)算標準不斷提高，鮮有采購項目因為超出預(yù)算而無法實現(xiàn)，預(yù)算標準"不差錢"、遠高于政府采購實際需求成為一種常態(tài)，仍然堅持通過預(yù)算控制采購需求難免失之寬泛、難于奏效。由于政府采購預(yù)算編制沒有采購需求論證的前置環(huán)節(jié)，"我國的政府采購預(yù)算編制存在的問題之一就是缺乏一個合理的定價體系，……往往是’拍腦袋’，隨意性很強。"②實踐中，采購人關(guān)心的不再是在有限的預(yù)算標準下如何滿足基本需求，而是在充裕的資金保障下怎樣實現(xiàn)采購需求的最大化，高價采購、超標準采購等現(xiàn)象便不可避免，背離了政府采購制度的初衷。
近年來，一些地方的財政部門盡管下了很多功夫、采取了很多措施強化政府采購的預(yù)算管理，卻難以跳出"為預(yù)算而預(yù)算"的管理漩渦，無法發(fā)揮預(yù)算對采購過程的控制作用，重要原因就在于失于對采購需求的有效管理。隨著政府采購制度深化和形勢發(fā)展，實現(xiàn)政府采購需求管理地位作用的回歸，使之取代預(yù)算管理成為政府采購管理的源頭，通過強化需求管理、實行需求標準化從而形成合理的定價體系，為政府采購預(yù)算編制提供科學合理的基礎(chǔ)，理應(yīng)成為政府采購管理的新方向。
需求管理貫穿政采全程
如果僅僅處于采購活動首要環(huán)節(jié)的地位，政府采購需求管理尚不足以上升為政府采購理念轉(zhuǎn)變的高度。但在還原采購需求作為政府采購活動邏輯起點的基礎(chǔ)上，我們發(fā)現(xiàn)政府采購整個流程將得以再造，從原有"預(yù)算管理→項目實施→合同簽訂→資金支付"的政府采購線性流程，轉(zhuǎn)變?yōu)?采購需求→預(yù)算管理→項目實施→合同簽訂→資金支付→履約評價→采購需求→……"的環(huán)形模式（如右下圖）。
政府采購環(huán)形流程中，政府采購管理從采購需求的確定啟動，其任務(wù)"就是要根據(jù)各單位履行職責的需要，準確地確定單位采購的功能需求，具體包括各單位的職能、任務(wù)定位，為完成這些任務(wù)所必需的工程、產(chǎn)品和服務(wù)，需求的種類、數(shù)量、技術(shù)規(guī)格、需要的時間等。在確定需求的過程中，要求各部門準確地確定必要功能，保障履行職能的需要，同時不斷地剔除不必要的功能，減少不必要的開支并避免浪費。"③
按照系統(tǒng)論的觀點，基于系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)之間的相互聯(lián)系和制約關(guān)系，采購需求的作用不僅僅限于起始環(huán)節(jié)，而會直接成為采購預(yù)算編制的基礎(chǔ)，對采購預(yù)算起決定性作用；在項目實施環(huán)節(jié)，采購需求直接列入采購文件以項目需求出現(xiàn)，在項目評審階段又成為評審標準的主要內(nèi)容；在合同簽訂、資金支付環(huán)節(jié)，作為對采購結(jié)果的確認與執(zhí)行，采購需求成為確定雙方當事人權(quán)利義務(wù)的重要合同條款，并根據(jù)供應(yīng)商對采購需求的實際履行情況支付資金；履約評價環(huán)節(jié)是因應(yīng)需求管理而增加的，本環(huán)節(jié)具有承上啟下的作用：既要對已執(zhí)行的采購項目結(jié)果滿足采購需求的效果進行評價，對采購需求的合理性、科學性進行評估，還要根據(jù)評價、評估情況對采購需求作進一步修正和完善，在此基礎(chǔ)上形成新的采購需求。如此循環(huán)往復(fù)，逐步實現(xiàn)采購需求的固化和標準化，使采購活動各環(huán)節(jié)相互制約、采購過程產(chǎn)生自我調(diào)整和控制的功能，糾正實踐中預(yù)算編制不科學、履約管理不嚴格等問題，不斷提高管理水平。
需求管理水平最終影響采購質(zhì)量
政府采購需求從表面上看，是采購人為履行自身職責需要而對采購項目的項目類別、技術(shù)指標、商務(wù)標準等提出的具體要求，但需求要素的來源除采購人外，還包括其他諸多方面：一是要受到采購可能性的制約，采購需求的有所技術(shù)標準必須是明確的、可以實現(xiàn)的，并且是可操作和可評價的。因此，在采購人提出需求的基礎(chǔ)上，需要采購操作機構(gòu)發(fā)揮自身的專業(yè)性，進行需求的規(guī)范化歸納和調(diào)整，以適應(yīng)項目實施的需要。二是采購需求不能超越法定標準，必須符合相關(guān)法律法規(guī)和制度的規(guī)定，執(zhí)行政府采購進口產(chǎn)品管理、采購預(yù)算控制、禁止差別待遇或歧視待遇以及行政機關(guān)資產(chǎn)配置標準等具體規(guī)定，保證政府采購的經(jīng)濟有效性與采購質(zhì)量，維護效率與公平。三是要體現(xiàn)政府采購的政策功能，由于政府采購的主體是政府，決定其具有實現(xiàn)公共政策的功能④，政府采購需求中必須體現(xiàn)和滿足政府采購政策功能的有關(guān)要求，以實現(xiàn)公共財政的基本價值。
因此，采購需求形成的過程不應(yīng)也不能由采購人或采購操作機構(gòu)單獨控制，必須加強全方位管理，否則將直接導(dǎo)致采購結(jié)果偏離采購制度的目標要求。實踐中，天價采購、奢侈采購等問題，往往是由采購人盲目提高標準、操作機構(gòu)把關(guān)不嚴、管理部門監(jiān)管缺位等采購需求管理不嚴所導(dǎo)致。
同時，采購需求是否科學完善，也會直接影響采購質(zhì)量。如有的地方在實施批量集中采購過程中，根據(jù)采購人的不同業(yè)務(wù)需要對計算機品目設(shè)置了不同級別的采購預(yù)算標準，采購結(jié)果卻出現(xiàn)較高預(yù)算標準的中標產(chǎn)品中標價格、產(chǎn)品性能等方面均低于預(yù)算標準較低的中標產(chǎn)品，遠遠超出采購人的心理預(yù)期引發(fā)不滿，原因就在于在采購需求技術(shù)標準的設(shè)置上不夠科學嚴謹、存在漏洞，也反映了采購需求管理與采購質(zhì)量的密切相關(guān)性。采購需求標準化管理，無疑是一條可以嘗試的解決路徑。
合理配置權(quán)責 強化需求管理
權(quán)利與義務(wù)相一致，是現(xiàn)代法治的基本要求。強化政府采購需求管理，也應(yīng)按照權(quán)責一致的原則合理配置政府采購各方參與人的權(quán)利義務(wù)，調(diào)動其參與需求管理的積極性能動性，發(fā)揮各方參與人的優(yōu)勢和作用。
專家評審關(guān)口前移
政府采購制度實行評審專家集體評審的方式，并基于強調(diào)采購活動程序合法性的考量，將采購項目的評審權(quán)交由依法組成的專家評審組行使。
但在現(xiàn)有采購程序中，評審專家的作用發(fā)揮并不充分：一是評審環(huán)節(jié)偏后，評審專家面對不合理的需求不僅無法糾正，反而要依照這種不合理的需求進行評審，導(dǎo)致采購結(jié)果有失公正；二是評審專家由于對相關(guān)項目缺乏深入了解，往往只是對照采購文件明確的采購需求進行簡單評審打分，難以真正發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢；三是評審活動開始時，參與項目競爭的供應(yīng)商已經(jīng)明確，評審專家難以完全排除來自供應(yīng)商的干擾，客觀公正的立場無法保證；四是現(xiàn)行采購評審過程不公開性，容易引發(fā)供應(yīng)商的猜疑，引起不必要的質(zhì)疑或投訴，影響政府采購效率。
專家評審關(guān)口前移，就是專家評審作用前移到需求提出階段，組織評審專家對采購人的技術(shù)需求先行開展獨立評審，充分發(fā)揮評審專家的專業(yè)特長優(yōu)勢，提出需求是否科學、合理、可行及改進的論證意見，為采購活動的順利進行奠定基礎(chǔ)。
理順采購人和操作機構(gòu)關(guān)系
根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定，采購人與操作機構(gòu)之間是委托關(guān)系。從實踐看，采購人出于自身利益的需要和對有關(guān)規(guī)定要求的不了解，往往提出一些違背法律、超越標準的需求指標；采購操作機構(gòu)主要進行項目的組織實施工作，面對強勢的采購人往往無計可施，對評審過程也不能給予實質(zhì)性控制和干預(yù)，卻要承擔采購結(jié)果是否合法的法律責任?？梢姡F(xiàn)行政府采購管理和操作模式，對采購人與操作機構(gòu)的的權(quán)利義務(wù)配置產(chǎn)生了錯位。
因此，采購需求管理階段，就要注意明確劃分采購人和操作機構(gòu)的職責：采購人發(fā)揮對項目背景和具體需求熟悉的優(yōu)勢，提出采購項目的業(yè)務(wù)要求、技術(shù)指標和商務(wù)標準；操作機構(gòu)基于自身職責，主要對采購需求是否合法合規(guī)、是否體現(xiàn)政府采購政策功能的要求進行全面審查，并對采購人的采購需求偏差進行修正。對采購人所提需求中明顯違反法律規(guī)定，操作機構(gòu)不予糾正的應(yīng)當承擔責任；對操作機構(gòu)提出的修正意見，采購人拒不接受的則自行承擔責任。充分發(fā)揮操作機構(gòu)的監(jiān)督制約作用，建立采購人與操作機構(gòu)的相互制約和配合的機制，有利于保證采購需求的合理合法。
深化相關(guān)管理制度改革
積極有益的政府采購管理改革探索，能為采購需求管理提供可靠保障和推進動力，如批量集中采購制度，就是在統(tǒng)一歸集采購人采購需求的基礎(chǔ)上，確定統(tǒng)一采購標準、實施集中采購，有力地克服了采購人超標準采購、各單位采購標準不同等問題，較好地節(jié)約了財政資金。但批量集中采購改革的目標不能僅限于此，要在總結(jié)實踐經(jīng)驗、不斷完善操作實施的基礎(chǔ)上，進一步探索政府采購?fù)ㄓ庙椖啃枨髢?nèi)容標準化、個性項目需求確定程序規(guī)范化建設(shè)。
再如，現(xiàn)有政府采購強調(diào)以公開招標為主的模式，側(cè)重于追求政府采購的公平競爭和經(jīng)濟效益，而政府采購需求來源卻是多方面的：經(jīng)濟社會發(fā)展對政府采購宏觀調(diào)控職能提出更高的要求，有些政府采購項目負有特殊的政策目標，首要任務(wù)是落實政府采購的政策功能，通過公開招標的方式難以實現(xiàn)，需要在采購方式選擇方面進行積極探索。
此外，強化政府采購需求管理對采購結(jié)果的第三方評價、操作機構(gòu)特別是社會代理機構(gòu)的專業(yè)化水平也都提出了更高的要求，同樣需要在相關(guān)管理制度改革方面加大力度、不斷深化。
來源： 政府采購信息報 作者：趙會平
