強化需求管理是改革的現(xiàn)實需要
政府采購需求對采購從業(yè)人員而言,并不陌生。采購需求管理上升為政府采購管理轉(zhuǎn)型的高度和完善政府采購流程的范圍,則似有唐突。但考察我國政府采購法律制度實施中面臨的問題和政府采購管理轉(zhuǎn)型發(fā)展方向可以發(fā)現(xiàn),采購需求管理問題有其產(chǎn)生并應(yīng)被討論的合適理由和動因。
標(biāo)準(zhǔn)化政采要求強化需求管理
采購需求管理不足直接影響政府采購效益?!墩少彿ā奉C布實施10年來,隨著國內(nèi)改革的深入和國際化進(jìn)程的推進(jìn),政府采購法律制度日益深入人心,政府采購規(guī)模逐年增長、范圍不斷拓展、活動日益規(guī)范,在規(guī)范支出行為、源頭防治腐敗、支持國貨、扶持中小企業(yè)發(fā)展等宏觀調(diào)控方面發(fā)揮著越來越重要的作用。
具體到政府采購管理和操作層面,嚴(yán)格加強監(jiān)管,依法規(guī)范操作,毫無疑問已成為業(yè)界共識,充分反映了政府采購法律制度建設(shè)和實施方面取得的巨大成就。
但隨著政府采購市場的日益發(fā)展,近兩年媒體頻繁曝光的天價采購、豪華采購、奢侈化采購等熱點問題,嚴(yán)重影響了政府采購的良好形象。但倒查有關(guān)政府采購項目的實施過程,往往并不存在明顯的違規(guī)操作行為,采購活動的"合法律性"沒有問題。因此,作為政府采購業(yè)內(nèi)人士,筆者常常感到困惑:問題究竟出在什么地方?
財政部有關(guān)調(diào)研報告已經(jīng)為我們明確指出癥結(jié)所在:"多年來,政府采購監(jiān)管主要側(cè)重于采購過程的合法性和規(guī)范性,即’怎么買’的問題,而對’買什么’、’該不該買’、’按什么標(biāo)準(zhǔn)買’的問題關(guān)注不夠?!少徆芾肀旧黻P(guān)注’活動管理’而忽視’需求管理’是一個重要原因。"①
作為應(yīng)對措施,財政部決定從2011年下半年開始在中央層級推行計算機、打印機等通用產(chǎn)品的批量集中采購試點,并不斷擴大品目范圍,于2013年8月正式出臺《中央預(yù)算單位批量集中采購管理暫行辦法》,明確集中采購機構(gòu)采購品目應(yīng)當(dāng)逐步實施批量集中采購,其根本目的就是歸集需求、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。從表面上看,批量集中采購有效降低了通用產(chǎn)品的采購價格,本質(zhì)上則是從源頭加強采購需求控制、實行招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)化的結(jié)果。
由此可見,政府采購需求已經(jīng)成為進(jìn)一步深化政府采購制度改革必須面對的迫切問題。相比繼續(xù)推進(jìn)操作程序方面等形式方面的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化,采購需求管理更應(yīng)當(dāng)是政府采購標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注的內(nèi)在要求。
從被動執(zhí)行到積極能動
政府采購轉(zhuǎn)向"需求管理"具備理論動因?;仡櫿少彿芍贫鹊挠嘘P(guān)理論,以往研究由于更多地將《政府采購法》歸類于行政法范疇,從而按照以"行政行為--司法審查"為主軸、規(guī)范主義進(jìn)路為側(cè)重的傳統(tǒng)行政法學(xué)理論框架作為研究的起點和參照系,對如何嚴(yán)格執(zhí)行既有政府采購法律規(guī)范給予更多思考,關(guān)注的核心是政府采購活動的合法性,追求政府采購實施程序的標(biāo)準(zhǔn)化目標(biāo),而鮮有采購需求管理的研究。但規(guī)范主義思路下的政府采購管理,解決實際問題的力量往往依賴于既有規(guī)范的完備與成熟程度,如果缺乏這一條件,其效果就會大打折扣。
從我國《政府采購法》的立法過程看,法律制定時政府采購實踐剛剛起步,整體制度設(shè)計缺乏充分的實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)和對實踐問題的回應(yīng),法律規(guī)范與實踐之間的互動性比較弱,更多地體現(xiàn)為立法對實踐的單向推動和指導(dǎo)。
同時,隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的日益變革,政府采購實際情況正在發(fā)生重大變化,由于法律規(guī)范本身固有的滯后性特點,進(jìn)一步加強了政府采購法律制度在社會適應(yīng)性方面的問題,一些具體制度規(guī)范明顯滯后于政府采購實踐的發(fā)展進(jìn)程。
面對政府采購活動中多元的價值和利益沖突,僅僅憑借遵循已有的立法,對有限的政府采購行為進(jìn)行合法律性判斷,無法一勞永逸地證成政府采購制度的合理性和實現(xiàn)政府采購制度初衷,已經(jīng)日益難以滿足現(xiàn)實的需要。解決這一問題的最佳途徑,無疑是結(jié)合實踐需要對《政府采購法》進(jìn)行修訂,但這在短期內(nèi)顯然是不可能完成的任務(wù)。
這種情況下,繼續(xù)片面強調(diào)政府采購的程序和形式合法性,而忽略采購需求管理的內(nèi)在要求,無疑有舍本逐末之感。而直面政府采購制度自身發(fā)展的問題,把握政府采購活動中的價值與利益沖突,在推進(jìn)其規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的同時,不僅應(yīng)考慮合法律性,同時也要考慮政府采購的效率、政府采購的經(jīng)濟調(diào)控職能,打破長期以來只關(guān)注"合法性"的思維定勢,充分利用現(xiàn)行法律的留白,尋找改革空間和完善措施,探索更為合理的政府采購管理和規(guī)制方式,從關(guān)注"活動管理"轉(zhuǎn)向同時重視"需求管理"。因為從根本上說,"活動管理"背后體現(xiàn)出對政府采購現(xiàn)行法律規(guī)范的被動遵守,而"需求管理"之下的政府采購管理工作更為積極能動,兩者的目標(biāo)是一致的。
理順各方關(guān)系 建合理定價體系
縱覽《政府采購法》全文,僅在第三十八條、第四十條有關(guān)競爭性談判和詢價采購結(jié)果確定時順帶提及"采購需求",對其內(nèi)涵外延等均未界定,更未納入政府采購管理的范疇,導(dǎo)致制度體系設(shè)計上的邏輯斷裂和矛盾。反映到政府采購管理實踐,就是對采購需求管理的遺漏。因此,有必要重新厘定采購需求管理的地位。
采購需求是政采首要環(huán)節(jié)
《政府采購法》第六條規(guī)定:"政府采購應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行",政府采購預(yù)算編制因此成為政府采購管理的源頭。在政府采購改革推行初期,財政資金緊張、采購行為很不規(guī)范的情況下,為迅速達(dá)到壓縮需求、節(jié)約資金、規(guī)范采購行為的目的,通過對預(yù)算的源頭控制實現(xiàn)對采購行為的約束,無疑是最簡單而有效的途徑,立法的這一制度設(shè)計具有特定的時代背景。
但隨著政府財力增強、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不斷提高,鮮有采購項目因為超出預(yù)算而無法實現(xiàn),預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)"不差錢"、遠(yuǎn)高于政府采購實際需求成為一種常態(tài),仍然堅持通過預(yù)算控制采購需求難免失之寬泛、難于奏效。由于政府采購預(yù)算編制沒有采購需求論證的前置環(huán)節(jié),"我國的政府采購預(yù)算編制存在的問題之一就是缺乏一個合理的定價體系,……往往是’拍腦袋’,隨意性很強。"②實踐中,采購人關(guān)心的不再是在有限的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)下如何滿足基本需求,而是在充裕的資金保障下怎樣實現(xiàn)采購需求的最大化,高價采購、超標(biāo)準(zhǔn)采購等現(xiàn)象便不可避免,背離了政府采購制度的初衷。
近年來,一些地方的財政部門盡管下了很多功夫、采取了很多措施強化政府采購的預(yù)算管理,卻難以跳出"為預(yù)算而預(yù)算"的管理漩渦,無法發(fā)揮預(yù)算對采購過程的控制作用,重要原因就在于失于對采購需求的有效管理。隨著政府采購制度深化和形勢發(fā)展,實現(xiàn)政府采購需求管理地位作用的回歸,使之取代預(yù)算管理成為政府采購管理的源頭,通過強化需求管理、實行需求標(biāo)準(zhǔn)化從而形成合理的定價體系,為政府采購預(yù)算編制提供科學(xué)合理的基礎(chǔ),理應(yīng)成為政府采購管理的新方向。
需求管理貫穿政采全程
如果僅僅處于采購活動首要環(huán)節(jié)的地位,政府采購需求管理尚不足以上升為政府采購理念轉(zhuǎn)變的高度。但在還原采購需求作為政府采購活動邏輯起點的基礎(chǔ)上,我們發(fā)現(xiàn)政府采購整個流程將得以再造,從原有"預(yù)算管理→項目實施→合同簽訂→資金支付"的政府采購線性流程,轉(zhuǎn)變?yōu)?采購需求→預(yù)算管理→項目實施→合同簽訂→資金支付→履約評價→采購需求→……"的環(huán)形模式(如右下圖)。
政府采購環(huán)形流程中,政府采購管理從采購需求的確定啟動,其任務(wù)"就是要根據(jù)各單位履行職責(zé)的需要,準(zhǔn)確地確定單位采購的功能需求,具體包括各單位的職能、任務(wù)定位,為完成這些任務(wù)所必需的工程、產(chǎn)品和服務(wù),需求的種類、數(shù)量、技術(shù)規(guī)格、需要的時間等。在確定需求的過程中,要求各部門準(zhǔn)確地確定必要功能,保障履行職能的需要,同時不斷地剔除不必要的功能,減少不必要的開支并避免浪費。"③
按照系統(tǒng)論的觀點,基于系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)之間的相互聯(lián)系和制約關(guān)系,采購需求的作用不僅僅限于起始環(huán)節(jié),而會直接成為采購預(yù)算編制的基礎(chǔ),對采購預(yù)算起決定性作用;在項目實施環(huán)節(jié),采購需求直接列入采購文件以項目需求出現(xiàn),在項目評審階段又成為評審標(biāo)準(zhǔn)的主要內(nèi)容;在合同簽訂、資金支付環(huán)節(jié),作為對采購結(jié)果的確認(rèn)與執(zhí)行,采購需求成為確定雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的重要合同條款,并根據(jù)供應(yīng)商對采購需求的實際履行情況支付資金;履約評價環(huán)節(jié)是因應(yīng)需求管理而增加的,本環(huán)節(jié)具有承上啟下的作用:既要對已執(zhí)行的采購項目結(jié)果滿足采購需求的效果進(jìn)行評價,對采購需求的合理性、科學(xué)性進(jìn)行評估,還要根據(jù)評價、評估情況對采購需求作進(jìn)一步修正和完善,在此基礎(chǔ)上形成新的采購需求。如此循環(huán)往復(fù),逐步實現(xiàn)采購需求的固化和標(biāo)準(zhǔn)化,使采購活動各環(huán)節(jié)相互制約、采購過程產(chǎn)生自我調(diào)整和控制的功能,糾正實踐中預(yù)算編制不科學(xué)、履約管理不嚴(yán)格等問題,不斷提高管理水平。
需求管理水平最終影響采購質(zhì)量
政府采購需求從表面上看,是采購人為履行自身職責(zé)需要而對采購項目的項目類別、技術(shù)指標(biāo)、商務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等提出的具體要求,但需求要素的來源除采購人外,還包括其他諸多方面:一是要受到采購可能性的制約,采購需求的有所技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)必須是明確的、可以實現(xiàn)的,并且是可操作和可評價的。因此,在采購人提出需求的基礎(chǔ)上,需要采購操作機構(gòu)發(fā)揮自身的專業(yè)性,進(jìn)行需求的規(guī)范化歸納和調(diào)整,以適應(yīng)項目實施的需要。二是采購需求不能超越法定標(biāo)準(zhǔn),必須符合相關(guān)法律法規(guī)和制度的規(guī)定,執(zhí)行政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理、采購預(yù)算控制、禁止差別待遇或歧視待遇以及行政機關(guān)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等具體規(guī)定,保證政府采購的經(jīng)濟有效性與采購質(zhì)量,維護效率與公平。三是要體現(xiàn)政府采購的政策功能,由于政府采購的主體是政府,決定其具有實現(xiàn)公共政策的功能④,政府采購需求中必須體現(xiàn)和滿足政府采購政策功能的有關(guān)要求,以實現(xiàn)公共財政的基本價值。
因此,采購需求形成的過程不應(yīng)也不能由采購人或采購操作機構(gòu)單獨控制,必須加強全方位管理,否則將直接導(dǎo)致采購結(jié)果偏離采購制度的目標(biāo)要求。實踐中,天價采購、奢侈采購等問題,往往是由采購人盲目提高標(biāo)準(zhǔn)、操作機構(gòu)把關(guān)不嚴(yán)、管理部門監(jiān)管缺位等采購需求管理不嚴(yán)所導(dǎo)致。
同時,采購需求是否科學(xué)完善,也會直接影響采購質(zhì)量。如有的地方在實施批量集中采購過程中,根據(jù)采購人的不同業(yè)務(wù)需要對計算機品目設(shè)置了不同級別的采購預(yù)算標(biāo)準(zhǔn),采購結(jié)果卻出現(xiàn)較高預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的中標(biāo)產(chǎn)品中標(biāo)價格、產(chǎn)品性能等方面均低于預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)較低的中標(biāo)產(chǎn)品,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出采購人的心理預(yù)期引發(fā)不滿,原因就在于在采購需求技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置上不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、存在漏洞,也反映了采購需求管理與采購質(zhì)量的密切相關(guān)性。采購需求標(biāo)準(zhǔn)化管理,無疑是一條可以嘗試的解決路徑。
合理配置權(quán)責(zé) 強化需求管理
權(quán)利與義務(wù)相一致,是現(xiàn)代法治的基本要求。強化政府采購需求管理,也應(yīng)按照權(quán)責(zé)一致的原則合理配置政府采購各方參與人的權(quán)利義務(wù),調(diào)動其參與需求管理的積極性能動性,發(fā)揮各方參與人的優(yōu)勢和作用。
專家評審關(guān)口前移
政府采購制度實行評審專家集體評審的方式,并基于強調(diào)采購活動程序合法性的考量,將采購項目的評審權(quán)交由依法組成的專家評審組行使。
但在現(xiàn)有采購程序中,評審專家的作用發(fā)揮并不充分:一是評審環(huán)節(jié)偏后,評審專家面對不合理的需求不僅無法糾正,反而要依照這種不合理的需求進(jìn)行評審,導(dǎo)致采購結(jié)果有失公正;二是評審專家由于對相關(guān)項目缺乏深入了解,往往只是對照采購文件明確的采購需求進(jìn)行簡單評審打分,難以真正發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢;三是評審活動開始時,參與項目競爭的供應(yīng)商已經(jīng)明確,評審專家難以完全排除來自供應(yīng)商的干擾,客觀公正的立場無法保證;四是現(xiàn)行采購評審過程不公開性,容易引發(fā)供應(yīng)商的猜疑,引起不必要的質(zhì)疑或投訴,影響政府采購效率。
專家評審關(guān)口前移,就是專家評審作用前移到需求提出階段,組織評審專家對采購人的技術(shù)需求先行開展獨立評審,充分發(fā)揮評審專家的專業(yè)特長優(yōu)勢,提出需求是否科學(xué)、合理、可行及改進(jìn)的論證意見,為采購活動的順利進(jìn)行奠定基礎(chǔ)。
理順采購人和操作機構(gòu)關(guān)系
根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定,采購人與操作機構(gòu)之間是委托關(guān)系。從實踐看,采購人出于自身利益的需要和對有關(guān)規(guī)定要求的不了解,往往提出一些違背法律、超越標(biāo)準(zhǔn)的需求指標(biāo);采購操作機構(gòu)主要進(jìn)行項目的組織實施工作,面對強勢的采購人往往無計可施,對評審過程也不能給予實質(zhì)性控制和干預(yù),卻要承擔(dān)采購結(jié)果是否合法的法律責(zé)任??梢姡F(xiàn)行政府采購管理和操作模式,對采購人與操作機構(gòu)的的權(quán)利義務(wù)配置產(chǎn)生了錯位。
因此,采購需求管理階段,就要注意明確劃分采購人和操作機構(gòu)的職責(zé):采購人發(fā)揮對項目背景和具體需求熟悉的優(yōu)勢,提出采購項目的業(yè)務(wù)要求、技術(shù)指標(biāo)和商務(wù)標(biāo)準(zhǔn);操作機構(gòu)基于自身職責(zé),主要對采購需求是否合法合規(guī)、是否體現(xiàn)政府采購政策功能的要求進(jìn)行全面審查,并對采購人的采購需求偏差進(jìn)行修正。對采購人所提需求中明顯違反法律規(guī)定,操作機構(gòu)不予糾正的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任;對操作機構(gòu)提出的修正意見,采購人拒不接受的則自行承擔(dān)責(zé)任。充分發(fā)揮操作機構(gòu)的監(jiān)督制約作用,建立采購人與操作機構(gòu)的相互制約和配合的機制,有利于保證采購需求的合理合法。
深化相關(guān)管理制度改革
積極有益的政府采購管理改革探索,能為采購需求管理提供可靠保障和推進(jìn)動力,如批量集中采購制度,就是在統(tǒng)一歸集采購人采購需求的基礎(chǔ)上,確定統(tǒng)一采購標(biāo)準(zhǔn)、實施集中采購,有力地克服了采購人超標(biāo)準(zhǔn)采購、各單位采購標(biāo)準(zhǔn)不同等問題,較好地節(jié)約了財政資金。但批量集中采購改革的目標(biāo)不能僅限于此,要在總結(jié)實踐經(jīng)驗、不斷完善操作實施的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步探索政府采購?fù)ㄓ庙椖啃枨髢?nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化、個性項目需求確定程序規(guī)范化建設(shè)。
再如,現(xiàn)有政府采購強調(diào)以公開招標(biāo)為主的模式,側(cè)重于追求政府采購的公平競爭和經(jīng)濟效益,而政府采購需求來源卻是多方面的:經(jīng)濟社會發(fā)展對政府采購宏觀調(diào)控職能提出更高的要求,有些政府采購項目負(fù)有特殊的政策目標(biāo),首要任務(wù)是落實政府采購的政策功能,通過公開招標(biāo)的方式難以實現(xiàn),需要在采購方式選擇方面進(jìn)行積極探索。
此外,強化政府采購需求管理對采購結(jié)果的第三方評價、操作機構(gòu)特別是社會代理機構(gòu)的專業(yè)化水平也都提出了更高的要求,同樣需要在相關(guān)管理制度改革方面加大力度、不斷深化。
來源: 政府采購信息報 作者:趙會平