審查批準本級財政預算，并對其執(zhí)行情況進行監(jiān)督，是地方各級人大及其常委會的一項重要職權。但是，因受各種因素的制約，各地人大在行使這項職權過程中還存在九道難題。
難題一，基層人大被動批準本級預算收入計劃。當前，上級財稅部門每年給下級財稅部門下達指令性收入計劃，上級財稅部門下達多少收入任務，下級政府預算草案就列多少收入指標，人大就批準多少收入計劃，因基層人大、政府沒有確定本級預算收入自主權，經(jīng)常出現(xiàn)基層預算收入計劃與財源實際不相符的情況。
難題二，預算草案出臺滯后，影響人大按時審查批準。每年，上級財稅收入計劃不能及時下達，導致基層政府不能按時編制本級預算草案，難以保證在人民代表大會舉行的一個月前將本級預算草案的主要內(nèi)容提交人大常委會進行初步審查。在這種情況下，有些地方采取基數(shù)法，按一定的遞增比例，拿一個臨時預算方案，提交人代會審查批準，待上級收入計劃下達后，再提出調(diào)整方案交人大常委會批準，這又造成人代會審批預算不見預算、審查批準的預算仍是“草案”的尷尬局面，影響了人大預算監(jiān)督權威。
難題三，初審作用沒有得到應有發(fā)揮。初審機構缺乏法定性、初審內(nèi)容缺乏規(guī)范性、初審的效力缺乏權威性，影響了預算草案的初審質(zhì)量。法定初審機構是人大常委會，然而有些地方把初審權交給主任會議或者人大財經(jīng)委員會、財經(jīng)工作委員會等，影響了初審的效力;初審僅從宏觀的角度進行審查，缺乏對預算收支指標科學性的論證;初審結果沒有規(guī)范的文書，對政府如何修改預算編制要求不明確，初審情況又不提交人代會作為代表審批預算時的參考，失去了初審的意義;初審人員沒有提前介入預算編制，導致初審質(zhì)量不高。
難題四，審批程序和要求不明確。由于預算法沒有規(guī)定人大審批預算的程序、內(nèi)容和審查發(fā)現(xiàn)問題如何處理等，實際操作中存在重預算支出項目的審查、輕預算收入指標合理性的審查等問題，使財政作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟、優(yōu)化經(jīng)濟結構的作用得不到有效發(fā)揮。
難題五，預算編制太粗，缺乏公開透明。不少地方向人代會提供的預算草案過于簡單，既沒有按單位預算、部門預算、地方預算和總預算分別編制，也沒有提供收支科目明細、有關文字說明和預算平衡表，交給代表的是一本糊涂賬，外行看不懂，內(nèi)行看不清;多數(shù)代表對預算草案的編制特點、結算內(nèi)容、科目關系、專業(yè)術語等不太清楚，難以提出建設性的修改意見，審查質(zhì)量不高。
難題六，代表審查時間短，難以保證批準質(zhì)量。除政府提交預算草案的時間倉卒，不能保證充分進行初審外，縣級人代會一般安排一天時間審查政府的三個報告，而政府工作報告又是審查的重點，需要花去半天時間，用半天時間審查計劃和預算兩個報告，難以保證預算批準質(zhì)量。
難題七，預算調(diào)整隨意性較大?！耙荒觐A算，預算一年”的狀況仍未從根本上改變，預算執(zhí)行中上級政府追加下級預算收支的情況幾乎年年都有，下級人大常委會只能被動批準預算調(diào)整方案，造成下級人大批準的預算失去約束力，影響了預算執(zhí)行的嚴肅性。
難題八，預算執(zhí)行監(jiān)督不到位。對預算執(zhí)行的監(jiān)督僅停留在會議聽報告上，即人大常委會年中聽取一次半年預算執(zhí)行情況的報告，第二年聽取一次決算報告和一次預算執(zhí)行的審計報告;人民代表大會一年聽取一次年度預算執(zhí)行情況的報告。有些地方把這種監(jiān)督視為例行公事，沒有引起足夠重視，聽報告前不深入調(diào)查研究，審議意見作出后落實情況缺乏跟蹤檢查，導致預算監(jiān)督水平長期得不到提高。
難題九，預備費的列支游離于監(jiān)督之外。預備費具體應列多少，有些地方?jīng)]有從當?shù)貙嶋H情況出發(fā)，確定一個合適的比例，而是根據(jù)預算支出的寬松程度列指標，支出寬的年份就多列一些，緊的年份就少列一些。人大因缺乏論證，結果是政府列多少就批多少。在預備費的支出方面，不注重對其使用合法性進行監(jiān)督。一些地方隨意動用預備費，沒有嚴格按照預備費的用途進行使用，每年預算列多少就支多少，很少有結轉(zhuǎn)下年的情況。
以上九個方面的問題具有一定的普遍性，要解決好這些問題，需要進一步完善預算法，或者制定配套的地方性法規(guī)，進一步明確預算審查批準和監(jiān)督的原則、范圍、內(nèi)容、方式、程序等，使人大及其常委會對預算監(jiān)督工作進一步法制化、規(guī)范化、制度化。同時，更需要人大及其常委會進一步加大監(jiān)督力度、提高監(jiān)督水平，更需要各級政府和財稅審計部門積極配合人大監(jiān)督，為預算法貫徹實施創(chuàng)造條件。
來源：檢察日報
