政府招標采購必須明確質(zhì)量標準這根“硬杠杠”
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發(fā)布日期：2012年08月28日
何紅鋒
為了以更好的城市形象迎接2014年青奧會，南京擬用上億元更換3萬余塊新路名牌，平均一塊路牌花費3000元。2011年7月，進行了小范圍的試點，327塊路名牌共花費97.8萬元，平均價格為2792元，利潤為81.9元。南京市道路路名牌歸屬城管局市政設施養(yǎng)護處。
這起被網(wǎng)民稱為“天價路牌”的事件曝光后，引發(fā)社會各界廣泛關注。但南京市城管局市政設施綜合養(yǎng)護處處長奚暉表示，更換路名牌是嚴格按照國家頒布的相關標準進行的，首批327塊路名牌的試點也進行了充分的招投標，已是最大可能地壓低成本，不存在“天價”問題，更不會有腐敗。奚暉解釋說：“我們在招標中只能提要求，但不指定品牌。中標商提供的產(chǎn)品質(zhì)量還是比較高的，因此價格也比較高。”
從這一解釋看，招標文件并沒有規(guī)定剛性的質(zhì)量要求，甚至沒有提出具體的質(zhì)量要求，因為只有這樣才會出現(xiàn)“產(chǎn)品質(zhì)量還是比較高的，因此價格也比較高”的結(jié)果。對此說法，筆者并不認同。
招標采購必須有明確的質(zhì)量標準
在政府采購中，對包括貨物、
工程和服務在內(nèi)的政府采購對象的特定要求可以籠統(tǒng)地稱為技術(shù)規(guī)格要求。廣義上講，技術(shù)規(guī)格旨在說明擬購產(chǎn)品或服務的特征，諸如質(zhì)量、性能、體積、符號、術(shù)語、包裝、標志及標簽、生產(chǎn)工藝與方法以及與采購實體規(guī)定的合格評定程序有關的要求，其中，最重要的技術(shù)規(guī)格是對質(zhì)量的要求。對不同的采購對象可以從多個不同的方面來進行描述。
技術(shù)規(guī)格的確定在政府采購中作用和意義都十分重大?！罢袠巳藨敻鶕?jù)招標項目的特點和需要編制招標文件，招標文件應載明招標項目中每個標段或標包的各項使用要求、技術(shù)標準、技術(shù)參數(shù)等各項技術(shù)要求”。
在招標文件中，不提出質(zhì)量要求是不能想象的。如果采購人或者代理機構(gòu)確實不知道應該采購什么樣質(zhì)量標準的對象，應該通過咨詢專業(yè)人士或者機構(gòu)，明確采購的質(zhì)量標準。也可以采用兩階段招標程序，先確定技術(shù)規(guī)格，《工程建設項目貨物招標投標辦法》第31條規(guī)定的方法可以參考：“對無法精確擬定其技術(shù)規(guī)格的貨物，招標人可以采用兩階段招標程序。在第一階段，招標人可以首先要求潛在投標人提交技術(shù)建議，詳細闡明貨物的技術(shù)規(guī)格、質(zhì)量和其他特性。招標人可以與投標人就其建議的內(nèi)容進行協(xié)商和討論，達成一個統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)格后編制招標文件。在第二階段，招標人應當向第一階段提交了技術(shù)建議的投標人提供包含統(tǒng)一技術(shù)規(guī)格的正式招標文件，投標人根據(jù)正式招標文件的要求提交包括價格在內(nèi)的最后投標文件。”
因此，如果南京的路牌采購中沒有規(guī)定明確的質(zhì)量要求，是不符合招標采購制度的基本要求的。
招標采購的質(zhì)量要求應為剛性
值得討論的問題是，采購時能否規(guī)定最低的質(zhì)量要求，在評標時鼓勵投標人在這個最低要求之上提高質(zhì)量要求?筆者的觀點是否定的。這種鼓勵投標人提高質(zhì)量標準的具體操作方法是：在采用最低評標價法時，對投標人提高的質(zhì)量標準扣減評標價;在采用綜合評分法時，對投標人提高的質(zhì)量標準加分。于是，就有可能出現(xiàn)“產(chǎn)品質(zhì)量還是比較高的，因此價格也比較高”的結(jié)果。
在使用財政性資金的采購中，應當盡量節(jié)約資金，質(zhì)量、功能等應當以夠用為原則。中央財經(jīng)大學徐煥東教授曾撰文指出：“在政府采購事業(yè)中，最大的節(jié)約就是符合必要功能要求;最大的浪費是偏離了“必要功能”這個重心，采購了“多余功能”和“不必要功能”。
筆者非常贊成這一觀點。比如，政府采購汽車時，能否提出最低要求，然后鼓勵供應商提高標準呢?答案當然是否定的，否則就屬于超標采購了。有的人可能會認為汽車是一個特例，對于其他的采購、尤其是工程采購，應當鼓勵提高質(zhì)量標準。
其實，在質(zhì)量標準方面的要求上，汽車代表了政府采購中一種普遍的要求。即使是工程采購，也不應該鼓勵提高標準。
因此，政府采購中，質(zhì)量標準應當是剛性的，在評標時不應當鼓勵提高質(zhì)量標準。當然，招標文件要求的質(zhì)量標準要符合國家規(guī)定，低于國家規(guī)定標準的投標文件應當被淘汰。但如果投標文件提出了高于招標文件的質(zhì)量標準，不應當因此而被淘汰，在評標時也不應當加分或者扣減評標價。在這樣的采購中，不可能出現(xiàn)“產(chǎn)品質(zhì)量還是比較高的，因此價格也比較高”的結(jié)果。
按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》的規(guī)定，有“性價比法”這一評標方法。按照這一方法評標，便有可能出現(xiàn)“產(chǎn)品質(zhì)量還是比較高的，因此價格也比較高”的結(jié)果。
但是，在《招標投標法》這一體系之中，并沒有這一評標方法。筆者對這一評標方法是持批評態(tài)度的。因為這一評標方法使用的前提是性能(質(zhì)量)要求是不明確的，至少是非剛性的。如前所述，這是不符合招標制度的基本要求的。舉個極端的例子，當采購人準備去買一輛汽車時，他可能買回一輛夏利，也可能買回一輛寶馬，因為夏利和寶馬的性價比可能是相近的。這樣的結(jié)果對于花納稅人的錢的采購活動，是十分荒唐的。
需要說明的是，在國務院法制辦公布的《政府采購法實施條例(征求意見稿)》中，已經(jīng)刪除了這一評標方法。
最終結(jié)算價應依據(jù)投標報價
奚暉還解釋說：“因為是試點，在合同當中做了一個額外的約定，要求有第三方審計，最終決算價以第三方審計為準，”，“估計還會有所下降”。
按照這樣的解釋，雖然有投標報價，也就是目前訂立的合同價，但將來結(jié)算時并不依據(jù)投標報價。按照《招標投標法》的規(guī)定，雙方應當按照招標文件和中標人的投標文件訂立合同，當然也要按照合同訂立的價格進行結(jié)算和決算。否則，按照招標投標確定的合同價便沒有任何意義。
首先，這對其他投標人是一種不公平。如果投標人知道其報價最終與結(jié)算、決算無關，肯定會按照最能夠中標的條件報價，根本不必考慮自己的成本。如果這樣，價格在本次招標中就成為沒有任何意義的內(nèi)容，這在招標中是不可想象的，因為已經(jīng)沒有必要進行報價了。這樣的條件不可能出現(xiàn)在招標文件中。但同時，在雙方訂立的合同中又約定了這樣的條款，按照《招標投標法》的規(guī)定，合同中約定的內(nèi)容又應當在招標文件中有體現(xiàn)，合同內(nèi)容應當是招標文件明確的，或者是招標文件要求投標文件明確的。這樣，對于抱著公平競爭態(tài)度參與競爭的投標人是不公平的。
其次，如果投標報價沒有約束力，將來的決算價既存在下降的可能，也存在上升的可能。但有一點是肯定的，中標人將肯定會盈利，而不會虧損。在建設工程合同管理理論中，能夠確保承包商不虧的合同被稱為成本加酬金合同，這類合同只適用于風險特別大、特別緊急的項目，如搶險救災項目。但同時，這類項目是不適合采用招標方式確定中標人的。
特別要指出的是，最終決算價以第三方審計為準，以這種方式進行結(jié)算和決算，是存在價格高于投標報價的可能性的。特別在我國目前市場誠信缺失、會計制度約束力較差的情況下，中標人把成本做得高一些并不是難事。
總之，不以投標報價作為結(jié)算和決算依據(jù)，既不符合招標投標的基本要求，也可能出現(xiàn)對中標人更為有利的結(jié)算結(jié)果。南京路牌采購雖然是通過招標投標進行采購的，但這一招標違反了招標投標的基本原則和要求。
(作者系南開大學法學院教授、博士生導師)
來源：中國經(jīng)濟導報
為了以更好的城市形象迎接2014年青奧會，南京擬用上億元更換3萬余塊新路名牌，平均一塊路牌花費3000元。2011年7月，進行了小范圍的試點，327塊路名牌共花費97.8萬元，平均價格為2792元，利潤為81.9元。南京市道路路名牌歸屬城管局市政設施養(yǎng)護處。
這起被網(wǎng)民稱為“天價路牌”的事件曝光后，引發(fā)社會各界廣泛關注。但南京市城管局市政設施綜合養(yǎng)護處處長奚暉表示，更換路名牌是嚴格按照國家頒布的相關標準進行的，首批327塊路名牌的試點也進行了充分的招投標，已是最大可能地壓低成本，不存在“天價”問題，更不會有腐敗。奚暉解釋說：“我們在招標中只能提要求，但不指定品牌。中標商提供的產(chǎn)品質(zhì)量還是比較高的，因此價格也比較高。”
從這一解釋看，招標文件并沒有規(guī)定剛性的質(zhì)量要求，甚至沒有提出具體的質(zhì)量要求，因為只有這樣才會出現(xiàn)“產(chǎn)品質(zhì)量還是比較高的，因此價格也比較高”的結(jié)果。對此說法，筆者并不認同。
招標采購必須有明確的質(zhì)量標準
在政府采購中，對包括貨物、
工程和服務在內(nèi)的政府采購對象的特定要求可以籠統(tǒng)地稱為技術(shù)規(guī)格要求。廣義上講，技術(shù)規(guī)格旨在說明擬購產(chǎn)品或服務的特征，諸如質(zhì)量、性能、體積、符號、術(shù)語、包裝、標志及標簽、生產(chǎn)工藝與方法以及與采購實體規(guī)定的合格評定程序有關的要求，其中，最重要的技術(shù)規(guī)格是對質(zhì)量的要求。對不同的采購對象可以從多個不同的方面來進行描述。
技術(shù)規(guī)格的確定在政府采購中作用和意義都十分重大?！罢袠巳藨敻鶕?jù)招標項目的特點和需要編制招標文件，招標文件應載明招標項目中每個標段或標包的各項使用要求、技術(shù)標準、技術(shù)參數(shù)等各項技術(shù)要求”。
在招標文件中，不提出質(zhì)量要求是不能想象的。如果采購人或者代理機構(gòu)確實不知道應該采購什么樣質(zhì)量標準的對象，應該通過咨詢專業(yè)人士或者機構(gòu)，明確采購的質(zhì)量標準。也可以采用兩階段招標程序，先確定技術(shù)規(guī)格，《工程建設項目貨物招標投標辦法》第31條規(guī)定的方法可以參考：“對無法精確擬定其技術(shù)規(guī)格的貨物，招標人可以采用兩階段招標程序。在第一階段，招標人可以首先要求潛在投標人提交技術(shù)建議，詳細闡明貨物的技術(shù)規(guī)格、質(zhì)量和其他特性。招標人可以與投標人就其建議的內(nèi)容進行協(xié)商和討論，達成一個統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)格后編制招標文件。在第二階段，招標人應當向第一階段提交了技術(shù)建議的投標人提供包含統(tǒng)一技術(shù)規(guī)格的正式招標文件，投標人根據(jù)正式招標文件的要求提交包括價格在內(nèi)的最后投標文件。”
因此，如果南京的路牌采購中沒有規(guī)定明確的質(zhì)量要求，是不符合招標采購制度的基本要求的。
招標采購的質(zhì)量要求應為剛性
值得討論的問題是，采購時能否規(guī)定最低的質(zhì)量要求，在評標時鼓勵投標人在這個最低要求之上提高質(zhì)量要求?筆者的觀點是否定的。這種鼓勵投標人提高質(zhì)量標準的具體操作方法是：在采用最低評標價法時，對投標人提高的質(zhì)量標準扣減評標價;在采用綜合評分法時，對投標人提高的質(zhì)量標準加分。于是，就有可能出現(xiàn)“產(chǎn)品質(zhì)量還是比較高的，因此價格也比較高”的結(jié)果。
在使用財政性資金的采購中，應當盡量節(jié)約資金，質(zhì)量、功能等應當以夠用為原則。中央財經(jīng)大學徐煥東教授曾撰文指出：“在政府采購事業(yè)中，最大的節(jié)約就是符合必要功能要求;最大的浪費是偏離了“必要功能”這個重心，采購了“多余功能”和“不必要功能”。
筆者非常贊成這一觀點。比如，政府采購汽車時，能否提出最低要求，然后鼓勵供應商提高標準呢?答案當然是否定的，否則就屬于超標采購了。有的人可能會認為汽車是一個特例，對于其他的采購、尤其是工程采購，應當鼓勵提高質(zhì)量標準。
其實，在質(zhì)量標準方面的要求上，汽車代表了政府采購中一種普遍的要求。即使是工程采購，也不應該鼓勵提高標準。
因此，政府采購中，質(zhì)量標準應當是剛性的，在評標時不應當鼓勵提高質(zhì)量標準。當然，招標文件要求的質(zhì)量標準要符合國家規(guī)定，低于國家規(guī)定標準的投標文件應當被淘汰。但如果投標文件提出了高于招標文件的質(zhì)量標準，不應當因此而被淘汰，在評標時也不應當加分或者扣減評標價。在這樣的采購中，不可能出現(xiàn)“產(chǎn)品質(zhì)量還是比較高的，因此價格也比較高”的結(jié)果。
按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》的規(guī)定，有“性價比法”這一評標方法。按照這一方法評標，便有可能出現(xiàn)“產(chǎn)品質(zhì)量還是比較高的，因此價格也比較高”的結(jié)果。
但是，在《招標投標法》這一體系之中，并沒有這一評標方法。筆者對這一評標方法是持批評態(tài)度的。因為這一評標方法使用的前提是性能(質(zhì)量)要求是不明確的，至少是非剛性的。如前所述，這是不符合招標制度的基本要求的。舉個極端的例子，當采購人準備去買一輛汽車時，他可能買回一輛夏利，也可能買回一輛寶馬，因為夏利和寶馬的性價比可能是相近的。這樣的結(jié)果對于花納稅人的錢的采購活動，是十分荒唐的。
需要說明的是，在國務院法制辦公布的《政府采購法實施條例(征求意見稿)》中，已經(jīng)刪除了這一評標方法。
最終結(jié)算價應依據(jù)投標報價
奚暉還解釋說：“因為是試點，在合同當中做了一個額外的約定，要求有第三方審計，最終決算價以第三方審計為準，”，“估計還會有所下降”。
按照這樣的解釋，雖然有投標報價，也就是目前訂立的合同價，但將來結(jié)算時并不依據(jù)投標報價。按照《招標投標法》的規(guī)定，雙方應當按照招標文件和中標人的投標文件訂立合同，當然也要按照合同訂立的價格進行結(jié)算和決算。否則，按照招標投標確定的合同價便沒有任何意義。
首先，這對其他投標人是一種不公平。如果投標人知道其報價最終與結(jié)算、決算無關，肯定會按照最能夠中標的條件報價，根本不必考慮自己的成本。如果這樣，價格在本次招標中就成為沒有任何意義的內(nèi)容，這在招標中是不可想象的，因為已經(jīng)沒有必要進行報價了。這樣的條件不可能出現(xiàn)在招標文件中。但同時，在雙方訂立的合同中又約定了這樣的條款，按照《招標投標法》的規(guī)定，合同中約定的內(nèi)容又應當在招標文件中有體現(xiàn)，合同內(nèi)容應當是招標文件明確的，或者是招標文件要求投標文件明確的。這樣，對于抱著公平競爭態(tài)度參與競爭的投標人是不公平的。
其次，如果投標報價沒有約束力，將來的決算價既存在下降的可能，也存在上升的可能。但有一點是肯定的，中標人將肯定會盈利，而不會虧損。在建設工程合同管理理論中，能夠確保承包商不虧的合同被稱為成本加酬金合同，這類合同只適用于風險特別大、特別緊急的項目，如搶險救災項目。但同時，這類項目是不適合采用招標方式確定中標人的。
特別要指出的是，最終決算價以第三方審計為準，以這種方式進行結(jié)算和決算，是存在價格高于投標報價的可能性的。特別在我國目前市場誠信缺失、會計制度約束力較差的情況下，中標人把成本做得高一些并不是難事。
總之，不以投標報價作為結(jié)算和決算依據(jù)，既不符合招標投標的基本要求，也可能出現(xiàn)對中標人更為有利的結(jié)算結(jié)果。南京路牌采購雖然是通過招標投標進行采購的，但這一招標違反了招標投標的基本原則和要求。
(作者系南開大學法學院教授、博士生導師)
來源：中國經(jīng)濟導報
