如何規(guī)范和完善采購代理機構管理工作
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發(fā)布日期：2012年02月29日
我國政府采購業(yè)務代理機構管理工作自2001年開始，12年來發(fā)展迅速。截至2010 年2 月，全國甲級政府采購代理機構643 家，乙級的約2000 家。江蘇省截至2011年底，共有社會代理機構180家，其中甲級資質(zhì)30家，乙級資質(zhì)150家。
與社會代理機構數(shù)量快速增長的現(xiàn)狀相比，其發(fā)展空間卻受到諸多限制。我國政府采購以集中采購為絕對主導，以江蘇省為例，2006年至2011年集采規(guī)模分別占政府采購總規(guī)模的91.07%、67.3%、68.6%、64.7%、68.6%和70.8%，社會代理機構只能在有限的分散采購領域內(nèi)尋找業(yè)務。在財政部“61號令”中，對甲級機構業(yè)績的要求未區(qū)分貨物、服務和工程，導致以貨物服務類為主業(yè)的代理機構和以工程類為主業(yè)的相比處于天生劣勢。乙級機構代理項目有1000萬元的上限，使得其與甲級機構的競爭處于“大項目沒資格競爭，小項目競爭不過”的境況，這與政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展的精神相悖。
應該說，財政部“31號令”和“61號令”的頒布實施，是兩次重大的里程碑性的進步，對于有效提高社會代理機構的執(zhí)業(yè)水平，維護政府采購代理市場秩序，促進政府采購代理市場的良性發(fā)展發(fā)揮了至關重要的作用。但是，一方面財政部的認定管理辦法很多規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)，對于實踐操作中出現(xiàn)的問題應對考慮仍有欠缺，也不能完全適應全國千差萬別的各種情況；另一方面政府采購代理機構行業(yè)存在的問題具有較為復雜的成因，難以靠一部資格認定辦法全面解決。
◎采購代理機構市場存在的問題及其成因
現(xiàn)行的代理機構資格認定辦法，對代理機構只有注冊資本和專職人員人數(shù)的要求，而業(yè)務水平和能力要求等直接決定代理機構業(yè)務能力和水平的指標沒有規(guī)范和明確，市場準入門檻仍顯偏低，且后續(xù)執(zhí)業(yè)管理方面的制度基本為零。投資少、風險小、準入門檻低、入口把關不嚴、業(yè)務技術含量不高的結(jié)果導致機構數(shù)量急劇膨脹，水平良莠不齊。僅江蘇一省就有180家，在集中采購占絕對主導地位的情況下，市場競爭出現(xiàn)“僧多粥少”、“找米下鍋”的現(xiàn)場，眾多代理機構將大部分精力投向拉業(yè)務而非提升服務質(zhì)量上，代理關系變成“雇傭關系”，中立性和公正性無從保證。其他類似于超越資質(zhì)范圍違規(guī)承接任務，出借、出讓資質(zhì)、圖章，或允許他人以掛靠方式承攬業(yè)務、拼湊業(yè)績等違法違規(guī)行為時有發(fā)生。
要解決以上種種問題，規(guī)范政府采購代理市場，就需要我們深入研究，深刻剖析，找出癥結(jié)，對癥下藥。
法律法規(guī)體系不健全不完善?！墩少彿ā纷陨泶嬖谥T多需要完善的地方，政府采購市場和采購代理行業(yè)發(fā)展相對加速，《政府采購法實施條例》歷經(jīng)多年仍遲遲無法出臺，制度建設完善和實際情況脫節(jié)。其他類似于政府采購從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格認定及管理方面的規(guī)定仍是空白，缺乏合法、科學、有效的代理機構退出機制。這些問題一方面導致采購代理機構實踐操作中面臨一些無法可依的漏洞，監(jiān)管難度不斷加大；另一方面財政部門對代理機構的管理能力、水平和手段進步遲緩，執(zhí)法不嚴。
對專業(yè)人員的管理不到位。一是政府采購從業(yè)人員準入及執(zhí)業(yè)資格制度缺失。按照執(zhí)業(yè)資格的標準對政府采購從業(yè)人員進行認定、考核，實行持證上崗等無法實現(xiàn)。有些代理機構申請資質(zhì)時就存在虛借、拼湊所謂的專業(yè)技術人員和其他注冊條件，常常是承攬到業(yè)務后再臨時搭建工作班子。部分從業(yè)人員的職業(yè)責任、職業(yè)道德和信用意識較差，多有違法違規(guī)行為產(chǎn)生。二是政府采購人員培訓要求不明確不統(tǒng)一。全國各地很多地方各自進行的政府采購培訓沒有一個統(tǒng)一的標準和體系，往往偏重理論研討和法律學習，而忽視實務操作和具體管理，受過培訓的很多人員仍缺乏從事政府采購代理工作的綜合素質(zhì)和基本技能。
財政部門對代理機構管理工作重視不夠，投入不足。政府采購制度改革自起步以來，就以集中采購為主，分散采購為輔，對采購代理機構的監(jiān)督管理一直重視不夠。在目前采購代理機構加速發(fā)展的情況下，財政部門的管理如果仍延續(xù)以往的方法和力量，肯定力不從心，難以實現(xiàn)監(jiān)管目標。過于強調(diào)全國統(tǒng)一標準，局限了地方的工作?？陀^來說，財政部的制度并不能完全適應全國千差萬別的實際情況，過于強調(diào)全國統(tǒng)一性，出發(fā)點雖好，但是限制了屬地管理，資格認定和管理權在上，代理機構業(yè)務開展在下，制約了地方根據(jù)實際情況進行監(jiān)管的能力，也影響地方財政部門的工作積極性。
◎多角度入手 分步驟實施 有序推進管理工作
大量的代理機構在地方注冊，承接的也是地方的采購項目，必須依法執(zhí)行當?shù)氐恼少徆芾硪?guī)定。因此應授予地方財政部門監(jiān)督管理的權力和責任，發(fā)揮他們的職能作用。
基于上述問題和《招標投標法》、《政府采購法》分別立法、招標投標的監(jiān)督管理體制分散等現(xiàn)行法律法規(guī)的實際情況，需要從多角度多層次入手，建立健全全方位的政策法規(guī)體系，形成政策組合拳，分步實施，有序推進，規(guī)范和完善政府采購代理機構管理工作。
進一步完善政府采購法規(guī)制度體系。盡快出臺《政府采購法實施條例》，同時結(jié)合政府采購改革和市場經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，有效建立和完善有關基礎制度。如政府采購品目表、政府采購評審專家分類管理、全國供應商管理制度等，并明確各級政府采購項目的監(jiān)督管理權限問題。
進一步做好政府采購代理機構行業(yè)發(fā)展的頂層設計。第一要明確對行業(yè)發(fā)展目標的指導思路，是要發(fā)展壯大還是可有可無。第二要考慮以貨物服務項目為主，執(zhí)行《政府采購法》的代理機構和以工程項目為主，執(zhí)行《招標投標法》的代理機構間的平衡發(fā)展和方向引導問題。第三要明確以發(fā)展簡單操作的程序性代理還是復合多層次的技術性代理為主的方向問題。第四要明確政府采購代理機構究竟是走少而精的路線還是多多益善的路線問題。第五要科學定位非營利事業(yè)性質(zhì)的集中采購機構，如何在參與市場經(jīng)濟行為時和市場經(jīng)濟法則下的社會代理機構共存及競爭，如何設計能夠科學有效防止集中采購機構工作人員尋租或因循守舊、不思進取的激勵機制。
進一步提高對采購代理機構管理工作的重視，加大投入?！墩少彿ā奉C布10年，政府采購改革發(fā)展迅猛，從原先單一的反腐倡廉、節(jié)約資金的目標逐步向發(fā)揮政策功能、全面推進財政支出改革方向轉(zhuǎn)變；全國政府采購規(guī)模由2002年的1009.6億元增加到2010年的8422億元，增長了8倍多。工作量、工作難度和法律責任呈爆發(fā)式增長，而財政部門監(jiān)督管理力量的增加，無論是人員還是費用投入等方面都乏善可陳，從而導致采購代理機構管理工作沒有得到應有重視，處于一種維持狀態(tài)。只有進一步提高對政府采購和代理機構管理的重視，加大投入，才能全面系統(tǒng)有效提高政府采購工作的質(zhì)量和水平。
盡快建立政府采購代理機構執(zhí)業(yè)的全面管理規(guī)定。參照會計從業(yè)資格管理的模式方法，盡快建立起全國范圍內(nèi)的政府采購人員從業(yè)資格管理體系，統(tǒng)一和規(guī)范政府采購培訓行為。建立代理機構的信用評價體系，供采購人和社會公眾查閱、監(jiān)督，作為采購人選擇代理機構并委托其代理采購業(yè)務的依據(jù)。提出代理機構內(nèi)部流程的標準化建設要求，如工作崗位責任制度、工作人員執(zhí)業(yè)守則、代理工作流程、采購文件編制審核制度、質(zhì)疑處理制度等。明確政府采購保證金、標書工本費、中標服務費和專家評審費等資金管理的原則。
加強清理整頓，建立科學有效的退出機制。針對當前社會代理機構過多過濫、良莠不齊、競爭無序的現(xiàn)狀，必須加強清理整頓。對虛報資金、人員、業(yè)績的，經(jīng)營辦公條件、從業(yè)隊伍、信用評價等達不到相應資質(zhì)條件的，隨意設立分支機構，出賣出借資質(zhì)以及掛靠代理等違法違規(guī)操作的代理機構進行依法處理，在此基礎上建立科學有效的退出機制，促進優(yōu)勝劣汰，建立有序競爭的政府采購代理市場秩序，促進政府采購代理市場的良性發(fā)展。
培育規(guī)范的優(yōu)勢機構，積極創(chuàng)建行業(yè)協(xié)會。培育發(fā)展一批資質(zhì)優(yōu)良、人員素質(zhì)高、嚴格執(zhí)行各項法律法規(guī)、深入學習研究專業(yè)技術和政府采購實務的主流代理機構，使社會代理機構對于分散采購的意義，就像集中采購機構之于集中采購的地位和作用一樣；目前全國有近3000家社會代理機構，完全有必要也有可能成立一個行業(yè)自律組織，規(guī)范行業(yè)行為，開展行業(yè)專業(yè)技能培訓，提高業(yè)務能力，組織采購領域政策研究，課題研討及宣傳等，當好監(jiān)督管理部門的助手，延伸監(jiān)管職能。
充分信任和發(fā)揮基層財政部門的監(jiān)管力量。大量的代理機構位于地方，承接的也是地方的采購項目，必須依法執(zhí)行當?shù)氐恼少徆芾硪?guī)定。因此應授予地方財政部門監(jiān)督管理的權力和責任，解決“61號令”這一全國性規(guī)章框架和基層依法行政、事事要有依據(jù)的矛盾，充分調(diào)動市、縣政府采購監(jiān)管部門的積極性，發(fā)揮他們的職能作用。（作者系江蘇省財政廳副廳長）
來源：中國政府采購報
與社會代理機構數(shù)量快速增長的現(xiàn)狀相比，其發(fā)展空間卻受到諸多限制。我國政府采購以集中采購為絕對主導，以江蘇省為例，2006年至2011年集采規(guī)模分別占政府采購總規(guī)模的91.07%、67.3%、68.6%、64.7%、68.6%和70.8%，社會代理機構只能在有限的分散采購領域內(nèi)尋找業(yè)務。在財政部“61號令”中，對甲級機構業(yè)績的要求未區(qū)分貨物、服務和工程，導致以貨物服務類為主業(yè)的代理機構和以工程類為主業(yè)的相比處于天生劣勢。乙級機構代理項目有1000萬元的上限，使得其與甲級機構的競爭處于“大項目沒資格競爭，小項目競爭不過”的境況，這與政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展的精神相悖。
應該說，財政部“31號令”和“61號令”的頒布實施，是兩次重大的里程碑性的進步，對于有效提高社會代理機構的執(zhí)業(yè)水平，維護政府采購代理市場秩序，促進政府采購代理市場的良性發(fā)展發(fā)揮了至關重要的作用。但是，一方面財政部的認定管理辦法很多規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)，對于實踐操作中出現(xiàn)的問題應對考慮仍有欠缺，也不能完全適應全國千差萬別的各種情況；另一方面政府采購代理機構行業(yè)存在的問題具有較為復雜的成因，難以靠一部資格認定辦法全面解決。
◎采購代理機構市場存在的問題及其成因
現(xiàn)行的代理機構資格認定辦法，對代理機構只有注冊資本和專職人員人數(shù)的要求，而業(yè)務水平和能力要求等直接決定代理機構業(yè)務能力和水平的指標沒有規(guī)范和明確，市場準入門檻仍顯偏低，且后續(xù)執(zhí)業(yè)管理方面的制度基本為零。投資少、風險小、準入門檻低、入口把關不嚴、業(yè)務技術含量不高的結(jié)果導致機構數(shù)量急劇膨脹，水平良莠不齊。僅江蘇一省就有180家，在集中采購占絕對主導地位的情況下，市場競爭出現(xiàn)“僧多粥少”、“找米下鍋”的現(xiàn)場，眾多代理機構將大部分精力投向拉業(yè)務而非提升服務質(zhì)量上，代理關系變成“雇傭關系”，中立性和公正性無從保證。其他類似于超越資質(zhì)范圍違規(guī)承接任務，出借、出讓資質(zhì)、圖章，或允許他人以掛靠方式承攬業(yè)務、拼湊業(yè)績等違法違規(guī)行為時有發(fā)生。
要解決以上種種問題，規(guī)范政府采購代理市場，就需要我們深入研究，深刻剖析，找出癥結(jié)，對癥下藥。
法律法規(guī)體系不健全不完善?！墩少彿ā纷陨泶嬖谥T多需要完善的地方，政府采購市場和采購代理行業(yè)發(fā)展相對加速，《政府采購法實施條例》歷經(jīng)多年仍遲遲無法出臺，制度建設完善和實際情況脫節(jié)。其他類似于政府采購從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格認定及管理方面的規(guī)定仍是空白，缺乏合法、科學、有效的代理機構退出機制。這些問題一方面導致采購代理機構實踐操作中面臨一些無法可依的漏洞，監(jiān)管難度不斷加大；另一方面財政部門對代理機構的管理能力、水平和手段進步遲緩，執(zhí)法不嚴。
對專業(yè)人員的管理不到位。一是政府采購從業(yè)人員準入及執(zhí)業(yè)資格制度缺失。按照執(zhí)業(yè)資格的標準對政府采購從業(yè)人員進行認定、考核，實行持證上崗等無法實現(xiàn)。有些代理機構申請資質(zhì)時就存在虛借、拼湊所謂的專業(yè)技術人員和其他注冊條件，常常是承攬到業(yè)務后再臨時搭建工作班子。部分從業(yè)人員的職業(yè)責任、職業(yè)道德和信用意識較差，多有違法違規(guī)行為產(chǎn)生。二是政府采購人員培訓要求不明確不統(tǒng)一。全國各地很多地方各自進行的政府采購培訓沒有一個統(tǒng)一的標準和體系，往往偏重理論研討和法律學習，而忽視實務操作和具體管理，受過培訓的很多人員仍缺乏從事政府采購代理工作的綜合素質(zhì)和基本技能。
財政部門對代理機構管理工作重視不夠，投入不足。政府采購制度改革自起步以來，就以集中采購為主，分散采購為輔，對采購代理機構的監(jiān)督管理一直重視不夠。在目前采購代理機構加速發(fā)展的情況下，財政部門的管理如果仍延續(xù)以往的方法和力量，肯定力不從心，難以實現(xiàn)監(jiān)管目標。過于強調(diào)全國統(tǒng)一標準，局限了地方的工作?？陀^來說，財政部的制度并不能完全適應全國千差萬別的實際情況，過于強調(diào)全國統(tǒng)一性，出發(fā)點雖好，但是限制了屬地管理，資格認定和管理權在上，代理機構業(yè)務開展在下，制約了地方根據(jù)實際情況進行監(jiān)管的能力，也影響地方財政部門的工作積極性。
◎多角度入手 分步驟實施 有序推進管理工作
大量的代理機構在地方注冊，承接的也是地方的采購項目，必須依法執(zhí)行當?shù)氐恼少徆芾硪?guī)定。因此應授予地方財政部門監(jiān)督管理的權力和責任，發(fā)揮他們的職能作用。
基于上述問題和《招標投標法》、《政府采購法》分別立法、招標投標的監(jiān)督管理體制分散等現(xiàn)行法律法規(guī)的實際情況，需要從多角度多層次入手，建立健全全方位的政策法規(guī)體系，形成政策組合拳，分步實施，有序推進，規(guī)范和完善政府采購代理機構管理工作。
進一步完善政府采購法規(guī)制度體系。盡快出臺《政府采購法實施條例》，同時結(jié)合政府采購改革和市場經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，有效建立和完善有關基礎制度。如政府采購品目表、政府采購評審專家分類管理、全國供應商管理制度等，并明確各級政府采購項目的監(jiān)督管理權限問題。
進一步做好政府采購代理機構行業(yè)發(fā)展的頂層設計。第一要明確對行業(yè)發(fā)展目標的指導思路，是要發(fā)展壯大還是可有可無。第二要考慮以貨物服務項目為主，執(zhí)行《政府采購法》的代理機構和以工程項目為主，執(zhí)行《招標投標法》的代理機構間的平衡發(fā)展和方向引導問題。第三要明確以發(fā)展簡單操作的程序性代理還是復合多層次的技術性代理為主的方向問題。第四要明確政府采購代理機構究竟是走少而精的路線還是多多益善的路線問題。第五要科學定位非營利事業(yè)性質(zhì)的集中采購機構，如何在參與市場經(jīng)濟行為時和市場經(jīng)濟法則下的社會代理機構共存及競爭，如何設計能夠科學有效防止集中采購機構工作人員尋租或因循守舊、不思進取的激勵機制。
進一步提高對采購代理機構管理工作的重視，加大投入?！墩少彿ā奉C布10年，政府采購改革發(fā)展迅猛，從原先單一的反腐倡廉、節(jié)約資金的目標逐步向發(fā)揮政策功能、全面推進財政支出改革方向轉(zhuǎn)變；全國政府采購規(guī)模由2002年的1009.6億元增加到2010年的8422億元，增長了8倍多。工作量、工作難度和法律責任呈爆發(fā)式增長，而財政部門監(jiān)督管理力量的增加，無論是人員還是費用投入等方面都乏善可陳，從而導致采購代理機構管理工作沒有得到應有重視，處于一種維持狀態(tài)。只有進一步提高對政府采購和代理機構管理的重視，加大投入，才能全面系統(tǒng)有效提高政府采購工作的質(zhì)量和水平。
盡快建立政府采購代理機構執(zhí)業(yè)的全面管理規(guī)定。參照會計從業(yè)資格管理的模式方法，盡快建立起全國范圍內(nèi)的政府采購人員從業(yè)資格管理體系，統(tǒng)一和規(guī)范政府采購培訓行為。建立代理機構的信用評價體系，供采購人和社會公眾查閱、監(jiān)督，作為采購人選擇代理機構并委托其代理采購業(yè)務的依據(jù)。提出代理機構內(nèi)部流程的標準化建設要求，如工作崗位責任制度、工作人員執(zhí)業(yè)守則、代理工作流程、采購文件編制審核制度、質(zhì)疑處理制度等。明確政府采購保證金、標書工本費、中標服務費和專家評審費等資金管理的原則。
加強清理整頓，建立科學有效的退出機制。針對當前社會代理機構過多過濫、良莠不齊、競爭無序的現(xiàn)狀，必須加強清理整頓。對虛報資金、人員、業(yè)績的，經(jīng)營辦公條件、從業(yè)隊伍、信用評價等達不到相應資質(zhì)條件的，隨意設立分支機構，出賣出借資質(zhì)以及掛靠代理等違法違規(guī)操作的代理機構進行依法處理，在此基礎上建立科學有效的退出機制，促進優(yōu)勝劣汰，建立有序競爭的政府采購代理市場秩序，促進政府采購代理市場的良性發(fā)展。
培育規(guī)范的優(yōu)勢機構，積極創(chuàng)建行業(yè)協(xié)會。培育發(fā)展一批資質(zhì)優(yōu)良、人員素質(zhì)高、嚴格執(zhí)行各項法律法規(guī)、深入學習研究專業(yè)技術和政府采購實務的主流代理機構，使社會代理機構對于分散采購的意義，就像集中采購機構之于集中采購的地位和作用一樣；目前全國有近3000家社會代理機構，完全有必要也有可能成立一個行業(yè)自律組織，規(guī)范行業(yè)行為，開展行業(yè)專業(yè)技能培訓，提高業(yè)務能力，組織采購領域政策研究，課題研討及宣傳等，當好監(jiān)督管理部門的助手，延伸監(jiān)管職能。
充分信任和發(fā)揮基層財政部門的監(jiān)管力量。大量的代理機構位于地方，承接的也是地方的采購項目，必須依法執(zhí)行當?shù)氐恼少徆芾硪?guī)定。因此應授予地方財政部門監(jiān)督管理的權力和責任，解決“61號令”這一全國性規(guī)章框架和基層依法行政、事事要有依據(jù)的矛盾，充分調(diào)動市、縣政府采購監(jiān)管部門的積極性，發(fā)揮他們的職能作用。（作者系江蘇省財政廳副廳長）
來源：中國政府采購報
