政采反腐長效機制研究
編者按 2011年3月14日,國務院總理溫家寶在北京人民大會堂與中外記者見面時表示,“當前最大的危險在于腐敗?!倍少忣I域最大的風險防控工作,也在于反腐敗。構建和完善預防政府采購腐敗的長效機制,是政府采購必須完成的課題。為此,本報特開設“政采反腐長效機制研究”專欄,對這一問題進行探討。歡迎廣大讀者積極參與討論,當前稿件可圍繞“政府采購能為三公支出公開做些啥”、“政府采購預算如何有效公開”等撰寫,文章要密切聯(lián)系財政工作和政府采購工作實際,理論性與可操作性相結合,有真實見地,文風活潑。
政府采購中的腐敗現(xiàn)象透視
腐敗行為的表現(xiàn)形式
1.現(xiàn)金賄賂。即不法供應商往往借以信息費、贊助費、宣傳費、勞務費、介紹費、服務費等各種名義送上現(xiàn)金,或者是可以直接到銀行領取現(xiàn)金的信用卡,給采購人、采購代理機構、采購從業(yè)人員、采購監(jiān)管部門等,以達到目的。
2.實物賄賂。即當一些政府采購權力人需要改善辦公或個人的生活條件時,或者當政府采購權力人發(fā)生婚喪嫁娶等紅白喜事時,或者當政府采購權力人發(fā)生購房、裝飾新房等大事時,一些別有用心的供應商總會投其所好,以各種名義,給那些政府采購權力人各種實物形式的“好處”。
3.“交換式”賄賂。這實質上是一種變換了手法的權錢交易,政府采購握權者如果為供應商在政府采購交易中行方便,供應商就為其子女、親戚朋友安排工作或提供其他變相方式的賄賂。
4.其他賄賂。又稱間接式賄賂,是指除上述現(xiàn)金賄賂等三種方式以外的各種賄賂。如旅游賄賂、娛樂賄賂等等,不一而足。
政采領域腐敗易發(fā)環(huán)節(jié)
1.需求確定環(huán)節(jié)。有的供應商得知采購單位的采購需求信息后,可能會向采購單位工作人員提供經濟利益。比如贈送禮品禮金、折價商品、外出考察等,使采購單位在確定采購需求時,帶有明顯的傾向性和排他性,指定供應商和商品。同時,采購單位在委托政府采購代理機構組織采購時,會要求代理機構編制出帶有排他性需求的招標文件,最終取得意向供應商中標的目的。
2.評標定標環(huán)節(jié)。供應商利用抽取專家的時間差或運用各種社會關系和信息資源,在政府采購評審前做評審專家的“公關”工作。投標供應商通過向專家評委打招呼、送禮、請吃飯等“公關”手段,讓其通過資格審查并利用專家打分的權力,要求專家打“印象分”或“人情分”,從而影響評審資格和打分結果,獲取成為中標候選供應商的資格。
3.采購方式選擇環(huán)節(jié)。《政府采購法》里規(guī)定了5種法定采購方式,公開招標限額標準以上的采購項目必須采用公開招標方式采購,限額標準以下的采購項目,應采取別的非公開招標方式進行。而每一具體項目的非公開招標采購方式是由采購監(jiān)管部門審批決定的,這一“審批”就成為腐敗預警的關節(jié)之點。
4.信息發(fā)布環(huán)節(jié)。按《政府采購法》規(guī)定,政府采購項目信息要在指定媒體公開發(fā)布,如果采購代理機構或實行部門集中采購單位的內部監(jiān)控制度不健全,組織項目采購的工作人員就會對該項目的采購信息不公開發(fā)布或者公開時間很短,而只暗中通知與自己有利益關系的供應商參與投標活動。
5.履約驗收環(huán)節(jié)。采購單位與供應商合同履約過程中或采購單位驗收采購項目中,供應商向采購單位工作人員行賄,就容易出現(xiàn)以次充好、缺斤短兩、降低配置、降低服務等行為。
政采中腐敗的主要“方式”
1.設“門檻”,在供應商準入上搞腐敗。一方面,由于政府采購制度是一種規(guī)范的公共財政管理制度,這就決定了供應商,必須有一定的資格條件,必須符合《政府采購法》要求的幾條基本要求,才能進入供應商庫或參與某次具體的政府采購項目。而部分采購人、采購代理機構、設置針對性資格條件,限制或排斥非利益關聯(lián)供應商的進入;另一方面,由于政府采購需求量大、資金量大,支付有保障,這就成了每個供應商都想得到的“唐僧肉”。特別是那些目前資質不夠的供應商,為了發(fā)展自身,更想削尖了腦袋往里鉆。為了進入政府采購市場,千方百計走捷徑,不擇手段進行賄賂。
2.定品牌,在商品要求上搞腐敗。推行政府采購制度的一個重要目的,就是為了保證采購人能購置到稱心滿意、價廉物美的物品。這就決定了同一類型的產品,不可能全部符合采購人的要求,這樣一些接受賄賂的采購人就會通過設定品牌,排斥其他供應商的產品。同樣一些惟利是圖的供應商,為了推銷自己的產品,也會通過行賄等手段,冒充品牌,以達到推銷自己產品的目的。
3.加條件,在評標定標上搞腐敗。評標方法、評標標準或評標細則,這些都是確定中標、成交供應商的關鍵。而一些不法供應商為了使產品能通過評標程序,會利用行賄手段,串通采購人和評標專家,在評標方法、評標標準或評標細則上量身定做,設定條件,使其產品通過評標程序。
4.出難題,在商品驗收上搞腐敗。一些采購人和采購代理機構中利欲熏心的少數(shù)人,見中標、成交供應商在采購活動前期或驗貨前期,未對他們有所“表示”,或者“表示”不夠,就在商品驗收程序上設定難題,找種種借口為難供應商,其用意就是為了得到賄賂。
政府采購中腐敗產生原因剖析
面對政府采購領域腐敗行為時有發(fā)生的現(xiàn)實,筆者認為造成政府采購中的腐敗問題原因復雜多樣,這里面既有客觀原因,也有主觀因素;既有監(jiān)管機制不健全的原因,也有當事人的角色意識淡薄的原因,以下予以詳細分析。
采購制度尚不健全
政府采購領域腐敗的滋生,除了有深層次的原因,也與正處在新舊體制轉軌時期,市場體系發(fā)育還不夠成熟有關,也有管理層面上的原因。一方面,政府采購制度建立時間較短,一些法律法規(guī)、制度規(guī)定尚未健全。如財政性資金建設工程的政府采購管理尚未開展,政府采購監(jiān)督管理存在盲區(qū);又如地方政府采購專家評委庫容量有限、使用不科學等。另一方面,供應商對政府采購法律、法規(guī)等不掌握,對政府采購程序了解熟悉程度不夠;個別專家評委、采購人思想不健康,采購代理機構內部管理制度不嚴密。同時,這也與行政干預經濟現(xiàn)象的遺留存在等有密切關系。
采購環(huán)節(jié)存有漏洞
政府采購是按程序進行的,某個項目的采購過程可以按進行的階段分“環(huán)節(jié)”。一個完整的采購項目大概分為以下幾個環(huán)節(jié):采購人業(yè)務委托、采購方式審批、信息發(fā)布、采購人落實需求、編寫招標文件、抽取專家、評標辦法制定、招標投標、專家評審、履約驗收、資金支付、項目驗收等。如果仔細琢磨,每一個環(huán)節(jié)目前而言都可能存在可鉆的“空子”,這首先是制度上、人員素質的問題,同時也與外界環(huán)境、整個社會氛圍有關。
評審專家職業(yè)素質不高
政府采購招標工作某種意義上說就是評審專家主導評標結果,評審專家工作質量不僅關系到整個招標過程的公正性,也關系到整個采購項目的質量。目前政府采購運行中往往表現(xiàn)出評審專家不專,職業(yè)素養(yǎng)不高,評標經驗不足,法律意識淡薄等問題,這些問題必然會導致評審專家在評審過程中無法做到公平、公正打分,不能堅持獨立評審,加之現(xiàn)有制度對評審專家缺乏有效的監(jiān)管措施和問責機制,導致專家有權無責,甚至部分專家在評審中明目張膽地徇私舞弊,聽從采購人的意見,與采購人、采購代理機構合謀腐敗。
當事人角色意識淡薄
所謂“角色意識”,就是指政府采購當事人自身角色應遵守的行為規(guī)范。說到底就是經常反省和解剖自身,對正在做和將要做的工作認真想一想,自己是干什么的。應該找準定位,提醒自己從事的這項工作有怎樣的社會和行為要求,逐步形成一種良好的工作自覺性。而現(xiàn)在有些當事人,經不起誘惑,私欲膨脹,違規(guī)違紀,失去社會和群眾的信任直至違法犯罪,一個重要原因就是角色意識淡薄,不知道哪些事干得,哪些事干不得,沒有負起政府采購工作應有的責任。政府采購當事人應該是什么樣子呢?首先從性質上看,絕大多數(shù)是國家公務員,屬于人民公仆的范疇。既然是人民的公仆,就應該全心全意為經濟建設和事業(yè)發(fā)展服務,為國家和單位節(jié)約開支出謀獻策。其次從具體工作來看,政府采購當事人承擔政府采購信息的發(fā)布、程序的制定、需求量的審定以及貨物、材料定價的指導和監(jiān)管,是名符其實的“當家人”。再次從責任來講,政府采購當事人一方面應當遵守職業(yè)道德,堅持誠信為本、操守為重的原則,認真執(zhí)行有關法律法規(guī),公開、公平、公正地辦事;另一方面還應為國家、集體和單位著想,少花錢多辦事、辦好事,勤儉節(jié)約。因此,政府采購當事人必須公正廉潔、無私無畏,尤其是在市場經濟條件下,政府采購當事人更應做到“常在河邊走,就是不濕鞋”。
行政干預左右結果
有的供應商千方百計走“上層”路線,請個別領導干部,利用個別權力部門的影響和關系,向采購人或招標代理機構打招呼,用行政無形的“手”干預有形的政府采購市場。
政府采購中腐敗的防治對策
完善制度保障機制
目前,應圍繞政府采購腐敗問題易發(fā)多發(fā)的重點領域及關鍵環(huán)節(jié)完善制度,推進制度創(chuàng)新,從制度上堵塞滋生腐敗現(xiàn)象和不正之風的漏洞。以集中采購機構為例。集中采購機構,要增強自身整體免疫力,加大內部制約力度,通過形成相互協(xié)作、相互制約的內部運行機制,實現(xiàn)監(jiān)督制約機制的最佳效能。還需要加強對政府采購活動過程的把握和管理,從政府采購的各環(huán)節(jié)上對腐敗可能侵入的薄弱點進行防范。通過建立健全包括集體決策制度、項目責任制度、跟蹤督辦制度、采購文件復審制度、內部制約制度、外部監(jiān)督制度、結算復核制度、業(yè)務公開制度在內的各項制度,來達到相互制衡、相互監(jiān)督的目的,有效防止采購過程中可能出現(xiàn)的各類問題,促進廉政建設,提高拒腐防變能力,杜絕腐敗的侵襲。作為實施政府采購的操作部門,集中采購機構要從根本上拒絕腐敗,還要在增強內部工作人員自身免疫力的基礎上,緊密結合工作實際,科學合理地確定內部職責分工,確保各項工作和各個環(huán)節(jié)的工作責任明確,一旦出現(xiàn)問題按規(guī)定直接查找到相關負責人,按責處置,從而強化了工作人員的責任意識與憂患觀念。
建立動態(tài)監(jiān)控機制
目前對政府采購活動的監(jiān)督還僅停留在財政檢查、審計和紀檢監(jiān)督幾個方面,均屬于靜態(tài)監(jiān)督和事后監(jiān)督。今后應在完善的法律規(guī)范基礎上,構建一個包括內部監(jiān)督機制、外部專業(yè)部門監(jiān)督機制和社會監(jiān)督機制在內的全方位、多層次及對事前、事中、事后全過程的政府采購監(jiān)督體系。一是各級財政部門的監(jiān)督,側重于對采購資金的使用進行監(jiān)督,因為各級財政部門對政府采購項目的資金預算編制,采購計劃下達和采購項目的執(zhí)行情況,是財政部門的工作職能范圍,對于重大采購項目要派員現(xiàn)場監(jiān)督評標工作;二是各級紀檢、監(jiān)察、審計的監(jiān)督,側重于事中、事后監(jiān)督,紀檢機關和監(jiān)察機關應派員全程參與監(jiān)督重大政府采購事項,重點監(jiān)督和查處供應商、采購機構工作人員、評審專家、采購人代表的工作情況;三是社會監(jiān)督,聘請人大代表、政協(xié)委員和相關人士,作為政府采購工作的社會監(jiān)督員,監(jiān)督重大采購項目的采購過程,同時采購監(jiān)管部門和采購執(zhí)行機構要定期向其通報政府采購實施情況。
健全反腐倡廉教育機制
一是要加強對政府采購相關從業(yè)人員的思想道德教育。要重視并規(guī)劃好對政府采購從業(yè)人員的思想道德素質培訓,使采購人、采購代理機構、評審專家、監(jiān)督管理部門等從業(yè)人員普遍受到培訓,從而提高他們的持廉拒腐能力。二是要加強對采購人員的業(yè)務素質教育。采購人員不僅要熟悉政府采購的法律法規(guī)和政策,還需要懂得市場經濟、財經、招投標、合同、計算機、貿易、商務談判等方面的知識。三是要深化對政府采購人員的警示教育。
建立供應商廉政準入制度
供應商是政府采購的重要參與者,是市場行為主體,需要對他們的行為進行規(guī)范和引導。即建立供應商參與政府采購的廉政準入制度,讓供應商在進入當?shù)卣少徥袌鰰r,進行廉政方面的承諾,若通過商業(yè)賄賂行為而取得中標的,應追究其責任,終止其中標資格。并給每個參加政府采購項目的供應商建立廉政檔案,將投標供應商平時政府采購廉政情況納入檔案管理,作為第二年招標時評標的依據,并定期向社會公布,招標采購單位就可以從內部堵死這個缺口?!昂诿麊巍钡墓寄軌驅ζ渌唐鸬骄咀饔?。除此之外,建立“黑名單”登記制度,對有劣跡的供應商限制參與政府采購活動或清除出政府采購市場。
建立評審專家考核體系
一是加大聘請專家的工作力度,擴大專家的陣容數(shù)量,嚴格入庫和日常監(jiān)管;二是采購監(jiān)管機構加強對評審專家業(yè)務培訓,做到熟知政府采購制度、政策和工作程序,以全面提高評審專家隊伍整體素質;三是加強評審專家的考核工作,對不能勝任本職工作或有失公允的評審專家,清除出評審專家隊伍,保持政府采購評審專家的純潔性;四是建立政府采購評審專家資格認證制度。實施資格認證制度,推行資格認證制度的目的,在于建立政府采購評審專家的標準和用人規(guī)范,解決評審專家的專業(yè)技術和業(yè)務能力的認定,提升政府采購評審專家隊伍質量。
切實做到信息的公開透明
陽光是最好的防腐劑。公開透明的信息渠道,可以方便社會公眾了解政府采購,實現(xiàn)良好的輿論監(jiān)督。2011年3月14日,國務院總理溫家寶在北京人民大會堂與中外記者見面時表示,“當前最大的危險在于腐敗。而消除腐敗的土壤在于改革制度和體制。我深知國之命在人心,解決人民的怨氣,實現(xiàn)人民的愿望就必須創(chuàng)造條件,讓人民批評和監(jiān)督政府?!睂τ谡少彾裕軇?chuàng)造的最好的條件,就是切實做好信息的公開透明。當前最重要的工作,就是做好政府采購預算的公開透明。國家正在抓的“三公支出”的公開,都屬于政府采購的范疇,政府采購應該在這方面有所作為。
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來源: 政府采購信息報