投標保證金應與國際標準接軌
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發(fā)布日期：2011年01月13日
投標保證金，是指投標人按照招標文件的要求向招標人出具的、以一定金額表示的投標責任擔保。投標保證金的作用，是為了保護招標代理機構(gòu)和招標人免于因投標人的失信行為而蒙受損失。在招標投標活動中，招標代理機構(gòu)和招標人因投標人的失信行為受到損害時，可根據(jù)招標文件的規(guī)定沒收投標人的投標保證金。投標保證金對政府采購活動的正常開展具有重要意義。但目前我國政府采購領(lǐng)域?qū)ν稑吮ＷC金的相關(guān)規(guī)定存在一定的問題，需要進一步完善。
政采對投標保證金的規(guī)定
政府采購領(lǐng)域?qū)ν稑吮ＷC金的規(guī)定主要在《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部第18號令）中。該辦法第三十六條、第三十七條、第七十五條分別對投標保證金作了規(guī)定：
“招標采購單位應當在招標文件中明確投標保證金的數(shù)額及交納辦法。招標采購單位規(guī)定的投標保證金數(shù)額，不得超過采購項目概算的百分之一。投標人投標時，應當按招標文件要求交納投標保證金。投標保證金可以采用現(xiàn)金支票、銀行匯票、銀行保函等形式交納。投標人未按招標文件要求交納投標保證金的，招標采購單位應當拒絕接收投標人的投標文件。聯(lián)合體投標的，可以由聯(lián)合體中的一方或者共同提交投標保證金，以一方名義提交投標保證金的，對聯(lián)合體各方均具有約束力?！薄罢袠瞬少弳挝粦斣谥袠送ㄖ獣l(fā)出后五個工作日內(nèi)退還未中標供應商的投標保證金，在采購合同簽訂后五個工作日內(nèi)退還中標供應商的投標保證金。招標采購單位逾期退還投標保證金的，除應當退還投標保證金本金外，還應當按商業(yè)銀行同期貸款利率上浮20%后的利率支付資金占用費?！?
“中標供應商有下列情形之一的，招標采購單位不予退還其交納的投標保證金；情節(jié)嚴重的，由財政部門將其列入不良行為記錄名單，在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購活動，并予以通報：（一）中標后無正當理由不與采購人或者采購代理機構(gòu)簽訂合同的；（二）將中標項目轉(zhuǎn)讓給他人，或者在投標文件中未說明，且未經(jīng)采購招標機構(gòu)同意，將中標項目分包給他人的；（三）拒絕履行合同義務的?！?
政采投標保證金規(guī)定存不足
（一） 投標保證金設(shè)置依據(jù)難執(zhí)行
財政部第18號令把繳納的依據(jù)規(guī)定為不得超過采購項目概算的百分之一。在招標投標實際工作中，因繳納投標保證金不足而廢標的情況經(jīng)常發(fā)生，而將投標保證金的繳納依據(jù)規(guī)定為“采購項目概算”，使投標供應商處于非常尷尬的境地，因為目前相當一部分政府采購項目在招標前并沒有公布采購項目預算。試想，沒有公布采購項目預算，如何按采購項目概算標準繳納呢？
?。ǘ?nbsp;投標保證金設(shè)置標準不科學
財政部第18號令規(guī)定，投標保證金金額不得超過采購項目預算的百分之一，且最高不得超過人民幣十萬元。這個標準的上下限度都不科學，比如一個500萬元的政府采購項目，最高只繳納5萬元的投標保證金。一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，能夠?qū)嵭姓少彽捻椖可?、金額小，供應商參加投標繳納的投標保證金也就少。這樣的結(jié)果，即使供應商違規(guī)，投標保證金也沒有多少。
（三） 與有關(guān)部門的相關(guān)規(guī)定不銜接
有些采購項目，既適用《招標投標法》，又適用《政府采購法》，這種情況下，對于采購代理機構(gòu)或采購人來說，投標保證金的繳納依據(jù)和標準就很難掌握，無論執(zhí)行哪一個部門的規(guī)定，對于另一個部門來說都是違規(guī)的。
建議與相關(guān)規(guī)定接軌
?。ㄒ唬?nbsp;設(shè)置投標保證金的原則
筆者認為，投標保證金繳納依據(jù)和最高限額標準的設(shè)置應遵循以下原則：
一要體現(xiàn)招標投標的嚴肅性，避免投標人的任意性；二要能對棄標的供應商進行有一定力度的經(jīng)濟制裁，使其不能隨意放棄中標；三要預備一旦發(fā)生供應商中標后無故棄標情況時，用以彌補采購人或采購代理機構(gòu)組織第二次招標投標活動發(fā)生的相關(guān)費用。
因此，投標保證金的設(shè)置，應當在考慮供應商利益的同時，兼顧采購人和代理機構(gòu)的利益，不能因為中小企業(yè)資金周轉(zhuǎn)有困難而改變投標保證金繳納標準。此外，還應借鑒成功的做法，并注意與國家有關(guān)法律、法規(guī)相銜接。
（二） 投標保證金設(shè)置應與世行、亞行、商務部及國家七部委的有關(guān)規(guī)定相銜接
1.世行、亞行對投標保證金的規(guī)定。
《國際復興開發(fā)銀行貸款和國際開發(fā)協(xié)會信貸采購指南》、《亞行貸款采購指南》對投標保證金有如下規(guī)定：
借款人可以選擇是否要求投標人提交投標保證金。如果要求提交投標保證金，投標保證金應該按照招標文件中規(guī)定的金額和格式提交。投標保證金應在投標有效期期滿后的4周內(nèi)保持有效，以使借款人在需要索取保證金時，有合理的時間采取行動。在與中標的投標人簽訂合同之后，應及時退還未中標的投標人的投標保證金。
如果不要求提交投標保證金，借款人可以要求投標人簽署一項聲明，聲明如果在投標有效期內(nèi)撤回或修改其投標書，或者在授予合同之后不能簽訂合同，或不能在招標文件規(guī)定的截止日期前提交履約保證金，該投標人的投標資格將被暫停一段時間，從而不得參與借款人有關(guān)的任何合同的投標。
世行、亞行規(guī)定的投標保證金比例及金額為：不低于投標報價的2%或不低于投標報價2%的固定金額，且必須在投標文件中專門明確。
2. 機電產(chǎn)品國際招投標相關(guān)規(guī)定。
商務部在《機電產(chǎn)品采購國際競爭性招標文件范本》（2008版）第一章第15款對投標保證金有如下規(guī)定：
投標人應提交投標資料表中規(guī)定數(shù)額的投標保證金，并作為其投標的一部分。投標保證金是為了保護招標機構(gòu)和招標人免遭因投標人的行為而蒙受損失。招標機構(gòu)和招標人在因投標人的行為受到損害時可根據(jù)本須知第l5.7條的規(guī)定沒收投標人的投標保證金。
投標保證金應用投標貨幣或招標機構(gòu)可接受的貨幣，并采用下列任何一種形式：①由一家在中華人民共和國境內(nèi)或境外信譽好的銀行用招標文件提供的格式或招標機構(gòu)接受的其他格式出具的銀行保函或不可撤銷的信用證，其有效期應超過投標有效期30日；②銀行本票、即期匯票、保兌支票或現(xiàn)金，或投標資料表中規(guī)定的其他形式。
凡沒有根據(jù)本須知第15.1和15.3條的規(guī)定隨附投標保證金的投標，應按本須知第24條的規(guī)定視為非實質(zhì)性響應，并予以拒絕。
未中標的投標人的投標保證金，將盡速并不晚于按照本須知第16條規(guī)定的投標有效期期滿后30日原額退還投標人。
中標人的投標保證金，在中標人按本須知第34條規(guī)定簽訂合同，按本須知第35條規(guī)定交納了履約保證金，并按本須知第36條規(guī)定交納了招標服務費后必須予以退還。
下列任一情況發(fā)生時，投標保證金將被沒收：①投標人在招標文件中規(guī)定的投標有效期內(nèi)撤回其投標；②中標人在規(guī)定期限內(nèi)未能根據(jù)本須知第34條規(guī)定簽訂合同；③中標人在規(guī)定期限內(nèi)未能按本須知第35條規(guī)定提交履約保證金；④中標人未按本須知第36條規(guī)定交納招標服務費。
商務部規(guī)定的機電產(chǎn)品采購國際招標項目的投標保證金標準為：不低于投標報價的2%。
3. 工程建設(shè)項目施工招標投標對投標保證金的規(guī)定。
國家計委、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、中國民用航空總局制定的《工程建設(shè)項目施工招標投標辦法》（第30號令）規(guī)定：“招標人可以在招標文件中要求投標人提交投標保證金。投標保證金除現(xiàn)金外，可以是銀行出具的銀行保函、保兌支票、銀行匯票或現(xiàn)金支票。投標保證金一般不得超過投標總價的百分之二，但最高不得超過八十萬元人民幣。投標保證金有效期應當超出投標有效期三十天。投標人應當按照招標文件要求的方式和金額，將投標保證金隨投標文件提交給招標人。投標人不按招標文件要求提交投標保證金的，該投標文件將被拒絕，作廢標處理。”
?。ǘ┙ㄗh對財政部第18號令關(guān)于投標保證金繳納的依據(jù)和最高限額標準進行修訂和完善
綜合上述分析，建議將18號令相關(guān)規(guī)定修改為：
招標采購單位應當在招標文件中明確投標保證金的數(shù)額及交納辦法。招標采購單位可以在招標文件中要求投標人以自己的名義提交投標保證金。投標保證金除現(xiàn)金外，可以是銀行出具的銀行保函、保兌支票、銀行匯票或現(xiàn)金支票，也可以是招標采購單位認可的其他合法擔保形式。投標保證金一般不得超過投標總價的百分之二，但最高不得超過八十萬元人民幣。
來源：政府采購信息網(wǎng)
政采對投標保證金的規(guī)定
政府采購領(lǐng)域?qū)ν稑吮ＷC金的規(guī)定主要在《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部第18號令）中。該辦法第三十六條、第三十七條、第七十五條分別對投標保證金作了規(guī)定：
“招標采購單位應當在招標文件中明確投標保證金的數(shù)額及交納辦法。招標采購單位規(guī)定的投標保證金數(shù)額，不得超過采購項目概算的百分之一。投標人投標時，應當按招標文件要求交納投標保證金。投標保證金可以采用現(xiàn)金支票、銀行匯票、銀行保函等形式交納。投標人未按招標文件要求交納投標保證金的，招標采購單位應當拒絕接收投標人的投標文件。聯(lián)合體投標的，可以由聯(lián)合體中的一方或者共同提交投標保證金，以一方名義提交投標保證金的，對聯(lián)合體各方均具有約束力?！薄罢袠瞬少弳挝粦斣谥袠送ㄖ獣l(fā)出后五個工作日內(nèi)退還未中標供應商的投標保證金，在采購合同簽訂后五個工作日內(nèi)退還中標供應商的投標保證金。招標采購單位逾期退還投標保證金的，除應當退還投標保證金本金外，還應當按商業(yè)銀行同期貸款利率上浮20%后的利率支付資金占用費?！?
“中標供應商有下列情形之一的，招標采購單位不予退還其交納的投標保證金；情節(jié)嚴重的，由財政部門將其列入不良行為記錄名單，在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購活動，并予以通報：（一）中標后無正當理由不與采購人或者采購代理機構(gòu)簽訂合同的；（二）將中標項目轉(zhuǎn)讓給他人，或者在投標文件中未說明，且未經(jīng)采購招標機構(gòu)同意，將中標項目分包給他人的；（三）拒絕履行合同義務的?！?
政采投標保證金規(guī)定存不足
（一） 投標保證金設(shè)置依據(jù)難執(zhí)行
財政部第18號令把繳納的依據(jù)規(guī)定為不得超過采購項目概算的百分之一。在招標投標實際工作中，因繳納投標保證金不足而廢標的情況經(jīng)常發(fā)生，而將投標保證金的繳納依據(jù)規(guī)定為“采購項目概算”，使投標供應商處于非常尷尬的境地，因為目前相當一部分政府采購項目在招標前并沒有公布采購項目預算。試想，沒有公布采購項目預算，如何按采購項目概算標準繳納呢？
?。ǘ?nbsp;投標保證金設(shè)置標準不科學
財政部第18號令規(guī)定，投標保證金金額不得超過采購項目預算的百分之一，且最高不得超過人民幣十萬元。這個標準的上下限度都不科學，比如一個500萬元的政府采購項目，最高只繳納5萬元的投標保證金。一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，能夠?qū)嵭姓少彽捻椖可?、金額小，供應商參加投標繳納的投標保證金也就少。這樣的結(jié)果，即使供應商違規(guī)，投標保證金也沒有多少。
（三） 與有關(guān)部門的相關(guān)規(guī)定不銜接
有些采購項目，既適用《招標投標法》，又適用《政府采購法》，這種情況下，對于采購代理機構(gòu)或采購人來說，投標保證金的繳納依據(jù)和標準就很難掌握，無論執(zhí)行哪一個部門的規(guī)定，對于另一個部門來說都是違規(guī)的。
建議與相關(guān)規(guī)定接軌
?。ㄒ唬?nbsp;設(shè)置投標保證金的原則
筆者認為，投標保證金繳納依據(jù)和最高限額標準的設(shè)置應遵循以下原則：
一要體現(xiàn)招標投標的嚴肅性，避免投標人的任意性；二要能對棄標的供應商進行有一定力度的經(jīng)濟制裁，使其不能隨意放棄中標；三要預備一旦發(fā)生供應商中標后無故棄標情況時，用以彌補采購人或采購代理機構(gòu)組織第二次招標投標活動發(fā)生的相關(guān)費用。
因此，投標保證金的設(shè)置，應當在考慮供應商利益的同時，兼顧采購人和代理機構(gòu)的利益，不能因為中小企業(yè)資金周轉(zhuǎn)有困難而改變投標保證金繳納標準。此外，還應借鑒成功的做法，并注意與國家有關(guān)法律、法規(guī)相銜接。
（二） 投標保證金設(shè)置應與世行、亞行、商務部及國家七部委的有關(guān)規(guī)定相銜接
1.世行、亞行對投標保證金的規(guī)定。
《國際復興開發(fā)銀行貸款和國際開發(fā)協(xié)會信貸采購指南》、《亞行貸款采購指南》對投標保證金有如下規(guī)定：
借款人可以選擇是否要求投標人提交投標保證金。如果要求提交投標保證金，投標保證金應該按照招標文件中規(guī)定的金額和格式提交。投標保證金應在投標有效期期滿后的4周內(nèi)保持有效，以使借款人在需要索取保證金時，有合理的時間采取行動。在與中標的投標人簽訂合同之后，應及時退還未中標的投標人的投標保證金。
如果不要求提交投標保證金，借款人可以要求投標人簽署一項聲明，聲明如果在投標有效期內(nèi)撤回或修改其投標書，或者在授予合同之后不能簽訂合同，或不能在招標文件規(guī)定的截止日期前提交履約保證金，該投標人的投標資格將被暫停一段時間，從而不得參與借款人有關(guān)的任何合同的投標。
世行、亞行規(guī)定的投標保證金比例及金額為：不低于投標報價的2%或不低于投標報價2%的固定金額，且必須在投標文件中專門明確。
2. 機電產(chǎn)品國際招投標相關(guān)規(guī)定。
商務部在《機電產(chǎn)品采購國際競爭性招標文件范本》（2008版）第一章第15款對投標保證金有如下規(guī)定：
投標人應提交投標資料表中規(guī)定數(shù)額的投標保證金，并作為其投標的一部分。投標保證金是為了保護招標機構(gòu)和招標人免遭因投標人的行為而蒙受損失。招標機構(gòu)和招標人在因投標人的行為受到損害時可根據(jù)本須知第l5.7條的規(guī)定沒收投標人的投標保證金。
投標保證金應用投標貨幣或招標機構(gòu)可接受的貨幣，并采用下列任何一種形式：①由一家在中華人民共和國境內(nèi)或境外信譽好的銀行用招標文件提供的格式或招標機構(gòu)接受的其他格式出具的銀行保函或不可撤銷的信用證，其有效期應超過投標有效期30日；②銀行本票、即期匯票、保兌支票或現(xiàn)金，或投標資料表中規(guī)定的其他形式。
凡沒有根據(jù)本須知第15.1和15.3條的規(guī)定隨附投標保證金的投標，應按本須知第24條的規(guī)定視為非實質(zhì)性響應，并予以拒絕。
未中標的投標人的投標保證金，將盡速并不晚于按照本須知第16條規(guī)定的投標有效期期滿后30日原額退還投標人。
中標人的投標保證金，在中標人按本須知第34條規(guī)定簽訂合同，按本須知第35條規(guī)定交納了履約保證金，并按本須知第36條規(guī)定交納了招標服務費后必須予以退還。
下列任一情況發(fā)生時，投標保證金將被沒收：①投標人在招標文件中規(guī)定的投標有效期內(nèi)撤回其投標；②中標人在規(guī)定期限內(nèi)未能根據(jù)本須知第34條規(guī)定簽訂合同；③中標人在規(guī)定期限內(nèi)未能按本須知第35條規(guī)定提交履約保證金；④中標人未按本須知第36條規(guī)定交納招標服務費。
商務部規(guī)定的機電產(chǎn)品采購國際招標項目的投標保證金標準為：不低于投標報價的2%。
3. 工程建設(shè)項目施工招標投標對投標保證金的規(guī)定。
國家計委、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、中國民用航空總局制定的《工程建設(shè)項目施工招標投標辦法》（第30號令）規(guī)定：“招標人可以在招標文件中要求投標人提交投標保證金。投標保證金除現(xiàn)金外，可以是銀行出具的銀行保函、保兌支票、銀行匯票或現(xiàn)金支票。投標保證金一般不得超過投標總價的百分之二，但最高不得超過八十萬元人民幣。投標保證金有效期應當超出投標有效期三十天。投標人應當按照招標文件要求的方式和金額，將投標保證金隨投標文件提交給招標人。投標人不按招標文件要求提交投標保證金的，該投標文件將被拒絕，作廢標處理。”
?。ǘ┙ㄗh對財政部第18號令關(guān)于投標保證金繳納的依據(jù)和最高限額標準進行修訂和完善
綜合上述分析，建議將18號令相關(guān)規(guī)定修改為：
招標采購單位應當在招標文件中明確投標保證金的數(shù)額及交納辦法。招標采購單位可以在招標文件中要求投標人以自己的名義提交投標保證金。投標保證金除現(xiàn)金外，可以是銀行出具的銀行保函、保兌支票、銀行匯票或現(xiàn)金支票，也可以是招標采購單位認可的其他合法擔保形式。投標保證金一般不得超過投標總價的百分之二，但最高不得超過八十萬元人民幣。
來源：政府采購信息網(wǎng)
