如何有效打擊規(guī)避政府采購行為
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發(fā)布日期：2010年12月22日
政府采購制度執(zhí)行多年來，應(yīng)該說在應(yīng)采盡采方面做出了很多努力，也取得了很大成效，但是由于政府采購制度尚未完全統(tǒng)一，目前的政府采購管理操作領(lǐng)域還不規(guī)范，在管理主體、職責(zé)、方式方法、控制措施等層面缺乏整體思路，導(dǎo)致管理體制上存在漏洞，自然一些規(guī)避政府采購現(xiàn)象難免發(fā)生，甚至某些應(yīng)對打擊規(guī)避政府采購的管理手段，也促使了規(guī)避者的手段與方法更加靈活隱蔽，這些必須要引起我們的高度重視。通觀規(guī)避政府采購行為，雖然形式各異，五花八門，但其逃避代理機構(gòu)的有效代理的本質(zhì)相同的，只有找到了規(guī)避者的病根，才能對癥下藥，各個擊破：對于規(guī)避政府采購行為是由體制造成的，那么就要在完善整合政府采購管理體制上積極努力，一時難以有效突破的，就應(yīng)在正視體制分裂現(xiàn)實基礎(chǔ)上守住各自的陣線，以合力的形式把握政府采購管理制度的嚴肅性和有效性;對于是目前的政府采購管理制度漏洞而造成的問題，就要從制度的制定與完善角度深入分析問題，兩者歸集到一點就是給政府采購管理者定位、定性，在管理措施上針鋒相對，張弛有度，使政府采購的規(guī)避者無處逃生。
規(guī)避政府采購的一般類型與特殊情況分析
政府采購執(zhí)行過程中，總體說來，采購人還是能夠按照政府采購法規(guī)和集中采購目錄制度的規(guī)定，執(zhí)行采購制度，依據(jù)目錄與限額的規(guī)定的采購方式進行操作，政府采購監(jiān)管部門也能夠按章辦事，嚴格控制某些采購人規(guī)避政府采購的行為，總體效果還是比較好的。但是也不能排除有些采購人始終保持傳統(tǒng)思維，進行一些規(guī)避方面的操作，如未經(jīng)采購管理部門審批而自行購買行為;化整為零規(guī)避公開招標(biāo)行為;違規(guī)刻意尋求定品牌與單一來源采購方式，變相逃避政府采購行為;申報采購計劃時故意壓低采購項目規(guī)模、數(shù)量、技術(shù)含量、資金預(yù)算等關(guān)鍵性指標(biāo)，謀求分散采購的審批意向，而在后期的操作中再釋放被壓縮的采購規(guī)模，再以財政部門審批文件作為規(guī)避政府采購的護身符，在報銷審核處理上，監(jiān)管部門也沒有辦法，采購人一般能夠達到自己的目的;采購監(jiān)管與執(zhí)行機構(gòu)對于某些特殊而操作困難的采購項目采取放任態(tài)度，也變相縱容了采購人規(guī)避政府采購的肆虐行為，如專用設(shè)備操作起來比較困難而采取分散采購的方式，使得很多政府采購項目脫離了集中采購控制范圍，又如規(guī)定零星的空調(diào)采購采取分散采購方式，那么采購人對于批量的采購項目進行適當(dāng)操作以后也采取分散的方法，部分定點、協(xié)議供貨行為也能導(dǎo)致規(guī)避政府采購行為的發(fā)生;在一些地方依然存在行政命令大于法律法規(guī)的現(xiàn)象，也是導(dǎo)致規(guī)避政府采購因素之一。當(dāng)然規(guī)避政府采購行為千變?nèi)f化，這里也不能一一列舉，其主要特征就是利用種種借口和方式回避或變相回避政府集中采購，以便達到自己設(shè)計的目的。
在規(guī)避政府采購行為中，也有一些相對特殊的現(xiàn)象，這種回避主要與政府采購法律體制被分裂有關(guān)。我們知道任何一項制度，包括政府采購制度在內(nèi)，必須要保證制度執(zhí)行的統(tǒng)一性和完整性，保持法律制度的權(quán)威，而一旦法律制度在執(zhí)行過程中出現(xiàn)被分割的現(xiàn)象，那么要想保持法律的尊嚴也許就很難了，而我們分析法律制度之所以不能達到切實地貫徹執(zhí)行，其主要因素就是各集團的既得利益在作祟，還有法律制度執(zhí)法效果的監(jiān)督幾乎沒有任何手段，法律頒布得很多而不注重法律執(zhí)行的效果，那么對于法律體系的權(quán)威與尊嚴是一個挑戰(zhàn)。政府采購法是第九屆全國人大常委會第二十八次會議通過的，以國家主席令的形式發(fā)布的法律，明確要求工程項目必須納入政府集中采購范圍，而直至今日，工程采購依然由私人性質(zhì)的各類工程招標(biāo)代理機構(gòu)負責(zé)操作，集中采購的市場絕對值微乎其微，由此而帶來的政府采購制度執(zhí)行的一系列混亂現(xiàn)象，政府采購被分裂成工程采購體系與由集中采購機構(gòu)操作的貨物與服務(wù)采購體系兩塊，法定政府采購監(jiān)管部門不能對工程采購實施有效地監(jiān)管，主要是管理工程采購的招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室被發(fā)展壯大，甚至有合并政府集中采購的傾向，形成不合法行為壟斷合法行為的奇怪現(xiàn)象，法定的政府采購監(jiān)管體系被削弱，而利用工程招標(biāo)投標(biāo)體系進行所謂招投標(biāo)行為，出現(xiàn)了任何被當(dāng)事人投訴的行為，法定監(jiān)管部門甚至還要承受被告人的角色，當(dāng)事人引用的是政府采購法的規(guī)定，從法理上說沒有任何錯誤，凸現(xiàn)了政府采購制度分裂而給法定管理者帶來的巨大尷尬和沖擊。
由于存在兩個政府采購的操作機構(gòu)和管理模式，那么在規(guī)避政府采購方面，采購人的選擇余地就更大了，假如存在操作規(guī)范不統(tǒng)一，對采購人要求進行控制的概念有矛盾，有些機構(gòu)甚至為了招攬業(yè)務(wù)而對采購人的要求有求必應(yīng)，那么選擇這樣的機構(gòu)進行所謂的采購操作，無異于自行購買，應(yīng)該是規(guī)避政府采購的獨特的方法。這些由于體制上問題而導(dǎo)致的規(guī)避政府采購行為，主要原因不在采購單位，而在于政府采購主管部門的軟弱，在于國家戰(zhàn)略上的模糊，在于眾多機關(guān)與相關(guān)人員的行政不作為，也許是怕承擔(dān)牽一發(fā)而動全身的責(zé)任，害怕清源正本式的透明機制，也許更加突出了法律執(zhí)行層面的反饋機制的缺乏，真實的信息不能上達，滿足于報喜不報憂，回避主要矛盾式的沾沾自喜，這樣也許會誤國誤民。
集中采購目錄內(nèi)項目委托非集中采購機構(gòu)。政府采購法規(guī)定集中采購目錄內(nèi)項目應(yīng)該委托集中采購機構(gòu)采購，而有些采購單位卻把集中采購目錄內(nèi)項目委托給非集中采購機構(gòu)采購，從而形成了一種特殊的回避集中采購的現(xiàn)象。采購法對于未按規(guī)定委托行為明確提出了處罰意見，但執(zhí)行起來力度不大，操作性不是很強，對采購單位的約束力不強，甚至根本沒有約束力，而有些監(jiān)管部門也不想真槍實彈得罪人，有人甚至就抱怨過，政府采購監(jiān)管機構(gòu)在財政部門的內(nèi)部機構(gòu)序列中，根本就沒有地位，屬于編外的不受重視的本門，那么對于不屬于自己操作的政府采購事務(wù)的重視程度，就可以推論出來了。政府采購監(jiān)管部門對于采購人未委托集中采購的行為，一般采取放縱的態(tài)度，特別是對于后期的報銷審核上，更是放任不管，因為通過非集中采購機構(gòu)的操作總比自己操作來得有分量，也好交代，最重要的是，目前政府采購法還不統(tǒng)一，根本沒有否認社會代理機構(gòu)代理的采購事務(wù)就不屬于政府采購，似乎還有理有據(jù)。而采購人之所以要選擇社會代理機構(gòu)進行政府采購操作，就是在于此類代理機構(gòu)是以營利為目的的，以利益換取權(quán)利是采購人考慮的事項，而且采購人在眾多的采購代理機構(gòu)中有選擇權(quán)，代理機構(gòu)應(yīng)該時時刻刻有求于采購人，只要給予這些以盈利為目的的私人代理機構(gòu)一定好處，言聽計從是沒有問題的，即使事情敗露出現(xiàn)了一些狀況，國家對于私人公司的處理也是泛泛而談，以委托非其人代理的形式來達到自己設(shè)想的目的，表面看起來是實行了代理采購，其實質(zhì)卻是正宗的回避政府采購行為。
采購單位通過招標(biāo)投標(biāo)平臺進場交易混淆視聽，規(guī)避政府采購法定操作模式。目前招投標(biāo)模式與政府集中采購模式在處理采購招標(biāo)事務(wù)上的差異越來越大，集中采購是依法成立的集中采購機構(gòu)負責(zé)實際的操作，信息發(fā)布、制作標(biāo)書和評分細則，組織評委評標(biāo)，發(fā)布中標(biāo)信息，參與合同履約的監(jiān)督和驗收，而且采購業(yè)務(wù)的代理具有法定性，而沒有競爭性。最近國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進一步加強真實采購管理工作的意見》中，明確提出集中采購代理活動要適當(dāng)引入競爭機制，“打破現(xiàn)有集中采購機構(gòu)完全按行政隸屬關(guān)系接受委托業(yè)務(wù)的格局，允許采購單位在所在區(qū)域內(nèi)擇優(yōu)選擇集中采購機構(gòu)，實現(xiàn)集中采購活動的良性競爭”，預(yù)示著要在同一行政區(qū)域增加集中采購機構(gòu)，但這樣的設(shè)想與實際執(zhí)行到位尚有相當(dāng)一段距離，因為不要說增加政府集中采購機構(gòu)，甚至有些地方卻在逆時代潮流而動，把集中采購合并到招投標(biāo)系列，集中采購的尷尬地位從法律被分裂執(zhí)行就可見一斑了;招標(biāo)投標(biāo)管理機構(gòu)，僅僅是提供招投標(biāo)的場地，提供一些必要的服務(wù)，自己不參與具體的采購事務(wù)，對于諸多的代理機構(gòu)的實際操作模式也不能做到向有利于政府采購統(tǒng)一方面進行整合，因為這些機構(gòu)依據(jù)的是招標(biāo)投標(biāo)法，不是一個法律體系，缺乏約束的社會代理機構(gòu)甚至?xí)霈F(xiàn)代理機構(gòu)隨心所欲的操作模式。政府采購進入招投標(biāo)平臺以后，操作的規(guī)范性很難有所保證，由于與政府采購的操作程序會大相徑庭，采購人會選擇利用有別于集中采購機構(gòu)而對于自己有利的代理機構(gòu)進行政府采購操作，自然是一種十分隱秘的規(guī)避集中采購的行為。
集中采購項目履約過程中的任意更改標(biāo)準(zhǔn)與無限量的追加行為。由于政府采購監(jiān)管工作沒有良好接軌中標(biāo)以后項目履行過程，采購執(zhí)行機構(gòu)從職能到意識上缺乏管理采購人履約項目的能力，出現(xiàn)了采購人在合同簽訂、項目執(zhí)行監(jiān)督、隨意追加和減少合同內(nèi)容、付款行為上的刁難與尋租等等行為，使政府采購后期操作方面存在很多問題，特別是任意的追加和更改合同標(biāo)準(zhǔn)的行為，其實就是打著政府采購規(guī)范的委托的旗幟，搞規(guī)避政府采購之實，也是管理制度上的欠缺給了采購人機會。
管理規(guī)避政府采購行為的原則性措施和策略
在管理體制安排上要正視政府采購分裂的現(xiàn)狀，做出原則性的安排。針對管理政府采購規(guī)避行為存在的體制性問題，要加強對政府采購規(guī)避行為管理，首先要從制度建設(shè)入手，能夠正視制度上的分裂，在體制建設(shè)上綜合考慮諸多方面因素，尋找體制建設(shè)的綜合平衡。采取兩步走戰(zhàn)略，對于集中采購體制內(nèi)的工作，由政府采購監(jiān)管部門會同集中采購機構(gòu)，制定相應(yīng)的措施，控制規(guī)避采購行為;對于工程類招標(biāo)投標(biāo)行為，要由政府采購監(jiān)管部門出面協(xié)調(diào)，進一步確定好政府采購操作的范圍，科學(xué)界定規(guī)避政府采購概念，共同規(guī)劃打擊規(guī)避政府采購的措施。具體而言，以目前的操作層面現(xiàn)狀作為基本的考量面，在集中采購控制的實施范圍內(nèi)進行內(nèi)部整頓，在集中采購體制范圍內(nèi)強化規(guī)避政府采購行為管理;對于以工程項目作為主要采購范圍的招標(biāo)代理機構(gòu)來說，要緊密結(jié)合工程采購范圍，進行有針對性的預(yù)防，嚴格控制集中采購目錄內(nèi)項目被代理機構(gòu)代理的情況，只要協(xié)調(diào)一致，招投標(biāo)管理辦公室完全能夠做到這一點，在理順了相應(yīng)的關(guān)系之后，再制定一些具體辦法，社會代理機構(gòu)規(guī)避采購的行為就能夠達到控制。
正確處理集中采購執(zhí)行范圍內(nèi)的事務(wù)。一是目前集中采購執(zhí)行的貨物與服務(wù)類項目中，規(guī)避政府采購行為在一定程度上是存在的，而對此類規(guī)避行為的管理措施應(yīng)該采取綜合性的方式，要針對政府采購制度被執(zhí)行的現(xiàn)實狀態(tài)，建立健全規(guī)避政府采購制度上的預(yù)防措施，如進行財政報銷兜底控制，實行一票否決，凡是未按照當(dāng)時政府出臺的集中采購目錄規(guī)定要求委托代理采購的，不管出現(xiàn)什么情況，在財政報銷體制方面進行嚴格的控制，一律不得報銷，由此而給供應(yīng)商帶來的一切損失由采購單位承擔(dān)，同時還要提請政府采購監(jiān)管部門進行調(diào)查并嚴肅處理，并以適當(dāng)?shù)胤绞较虍?dāng)?shù)卣畧蟾?，在一定范圍?nèi)進行公示，并要求采購單位主要領(lǐng)導(dǎo)做出書面的說明，再報紀(jì)委備案。一旦這些一系列措施得以順利執(zhí)行，那么對采購人及其領(lǐng)導(dǎo)的壓力是很大的，相信一段時間以后，再也沒有人敢碰紅線了。二是增添采購力量，保證集中采購事務(wù)能夠圓滿落實。定點和協(xié)議供貨采購量的嚴格審核制，超出一定的采購量就已實行集中采購，這樣的規(guī)定能夠正確處理采購業(yè)務(wù)量的增加與人員力量不足矛盾，探索提高政府采購效率的方式方法，不能以人員力量不足而放縱政府采購的回避行為，必要時可以申請政府增加編制，也可以考慮增添臨時人員，實行合同制管理，解決業(yè)務(wù)量增加而導(dǎo)致的人員匱乏行為，同時也要相應(yīng)國務(wù)院《關(guān)于進一步加強真實采購管理工作的意見》的號召，有條件的地方要主動對接，適時成立第二家或多家集中采購機構(gòu)，確保應(yīng)采盡采，有效打擊政府采購規(guī)避行為的力度，不能給采購人留下集中采購效率低下而規(guī)避采購之口實。三是以年度政府采購預(yù)算為抓手，控制采購人化整為零、任意追加的行為。各級采購預(yù)算單位要準(zhǔn)確完整地編制政府采購預(yù)算，作為年度內(nèi)政府采購項目執(zhí)行的依據(jù)，一般情況下不得變更，即使由于特殊情況需要變動的，要完善相關(guān)變更手續(xù)，保證程序合法。監(jiān)管部門要綜合考慮進行政府采購項目后期管理的方式方法，采取切實有效的措施控制采購人在中標(biāo)項目以后的諸多違規(guī)違法行為，保持政府采購合同履行的嚴謹性、統(tǒng)一性，對于合同內(nèi)容的更改要先報審批手續(xù)，由采購人與供應(yīng)商聯(lián)合署名進行申請，項目最終的財政付款要有集中采購機構(gòu)或監(jiān)管部門的審核意見，防止采購人以變更合同而達到回避之目的。
政府采購市場的統(tǒng)一是有效控制規(guī)避政府采購的根本措施。政府采購操作市場不統(tǒng)一，既給監(jiān)管部門帶來了管理職能工作上的迷茫，導(dǎo)致監(jiān)管工作的相互推諉而不能形成拳頭和合力，也能變相引導(dǎo)采購人通過不同的采購操作模式規(guī)避政府采購行為，給法定的政府采購管理帶來體制上的困惑和難題，還會導(dǎo)致政府采購集中采購目錄的形同虛設(shè)，這些問題的存在，歸根結(jié)底就是在于政府采購市場的割裂，因此我們有理由再次呼吁，執(zhí)行工程采購與執(zhí)行貨物與服務(wù)的采購要盡快全部統(tǒng)一到政府集中采購程序和步驟上來，嚴格按照政府采購法的要求，把工程采購納入政府集中采購體制內(nèi)，真正實行政府采購業(yè)務(wù)由集中采購機構(gòu)代理的法律規(guī)定，在此前提下，適當(dāng)擴展集中采購機構(gòu)的競爭性也許具有現(xiàn)實需求，在國家范圍內(nèi)整合各部門的利益訴求和職能定位，進一步理順政府采購法定監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)的統(tǒng)一實施，研究制定部署規(guī)章制度和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，以便更好地控制采購人規(guī)避政府采購行為。
來源：中國政府采購網(wǎng)
規(guī)避政府采購的一般類型與特殊情況分析
政府采購執(zhí)行過程中，總體說來，采購人還是能夠按照政府采購法規(guī)和集中采購目錄制度的規(guī)定，執(zhí)行采購制度，依據(jù)目錄與限額的規(guī)定的采購方式進行操作，政府采購監(jiān)管部門也能夠按章辦事，嚴格控制某些采購人規(guī)避政府采購的行為，總體效果還是比較好的。但是也不能排除有些采購人始終保持傳統(tǒng)思維，進行一些規(guī)避方面的操作，如未經(jīng)采購管理部門審批而自行購買行為;化整為零規(guī)避公開招標(biāo)行為;違規(guī)刻意尋求定品牌與單一來源采購方式，變相逃避政府采購行為;申報采購計劃時故意壓低采購項目規(guī)模、數(shù)量、技術(shù)含量、資金預(yù)算等關(guān)鍵性指標(biāo)，謀求分散采購的審批意向，而在后期的操作中再釋放被壓縮的采購規(guī)模，再以財政部門審批文件作為規(guī)避政府采購的護身符，在報銷審核處理上，監(jiān)管部門也沒有辦法，采購人一般能夠達到自己的目的;采購監(jiān)管與執(zhí)行機構(gòu)對于某些特殊而操作困難的采購項目采取放任態(tài)度，也變相縱容了采購人規(guī)避政府采購的肆虐行為，如專用設(shè)備操作起來比較困難而采取分散采購的方式，使得很多政府采購項目脫離了集中采購控制范圍，又如規(guī)定零星的空調(diào)采購采取分散采購方式，那么采購人對于批量的采購項目進行適當(dāng)操作以后也采取分散的方法，部分定點、協(xié)議供貨行為也能導(dǎo)致規(guī)避政府采購行為的發(fā)生;在一些地方依然存在行政命令大于法律法規(guī)的現(xiàn)象，也是導(dǎo)致規(guī)避政府采購因素之一。當(dāng)然規(guī)避政府采購行為千變?nèi)f化，這里也不能一一列舉，其主要特征就是利用種種借口和方式回避或變相回避政府集中采購，以便達到自己設(shè)計的目的。
在規(guī)避政府采購行為中，也有一些相對特殊的現(xiàn)象，這種回避主要與政府采購法律體制被分裂有關(guān)。我們知道任何一項制度，包括政府采購制度在內(nèi)，必須要保證制度執(zhí)行的統(tǒng)一性和完整性，保持法律制度的權(quán)威，而一旦法律制度在執(zhí)行過程中出現(xiàn)被分割的現(xiàn)象，那么要想保持法律的尊嚴也許就很難了，而我們分析法律制度之所以不能達到切實地貫徹執(zhí)行，其主要因素就是各集團的既得利益在作祟，還有法律制度執(zhí)法效果的監(jiān)督幾乎沒有任何手段，法律頒布得很多而不注重法律執(zhí)行的效果，那么對于法律體系的權(quán)威與尊嚴是一個挑戰(zhàn)。政府采購法是第九屆全國人大常委會第二十八次會議通過的，以國家主席令的形式發(fā)布的法律，明確要求工程項目必須納入政府集中采購范圍，而直至今日，工程采購依然由私人性質(zhì)的各類工程招標(biāo)代理機構(gòu)負責(zé)操作，集中采購的市場絕對值微乎其微，由此而帶來的政府采購制度執(zhí)行的一系列混亂現(xiàn)象，政府采購被分裂成工程采購體系與由集中采購機構(gòu)操作的貨物與服務(wù)采購體系兩塊，法定政府采購監(jiān)管部門不能對工程采購實施有效地監(jiān)管，主要是管理工程采購的招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室被發(fā)展壯大，甚至有合并政府集中采購的傾向，形成不合法行為壟斷合法行為的奇怪現(xiàn)象，法定的政府采購監(jiān)管體系被削弱，而利用工程招標(biāo)投標(biāo)體系進行所謂招投標(biāo)行為，出現(xiàn)了任何被當(dāng)事人投訴的行為，法定監(jiān)管部門甚至還要承受被告人的角色，當(dāng)事人引用的是政府采購法的規(guī)定，從法理上說沒有任何錯誤，凸現(xiàn)了政府采購制度分裂而給法定管理者帶來的巨大尷尬和沖擊。
由于存在兩個政府采購的操作機構(gòu)和管理模式，那么在規(guī)避政府采購方面，采購人的選擇余地就更大了，假如存在操作規(guī)范不統(tǒng)一，對采購人要求進行控制的概念有矛盾，有些機構(gòu)甚至為了招攬業(yè)務(wù)而對采購人的要求有求必應(yīng)，那么選擇這樣的機構(gòu)進行所謂的采購操作，無異于自行購買，應(yīng)該是規(guī)避政府采購的獨特的方法。這些由于體制上問題而導(dǎo)致的規(guī)避政府采購行為，主要原因不在采購單位，而在于政府采購主管部門的軟弱，在于國家戰(zhàn)略上的模糊，在于眾多機關(guān)與相關(guān)人員的行政不作為，也許是怕承擔(dān)牽一發(fā)而動全身的責(zé)任，害怕清源正本式的透明機制，也許更加突出了法律執(zhí)行層面的反饋機制的缺乏，真實的信息不能上達，滿足于報喜不報憂，回避主要矛盾式的沾沾自喜，這樣也許會誤國誤民。
集中采購目錄內(nèi)項目委托非集中采購機構(gòu)。政府采購法規(guī)定集中采購目錄內(nèi)項目應(yīng)該委托集中采購機構(gòu)采購，而有些采購單位卻把集中采購目錄內(nèi)項目委托給非集中采購機構(gòu)采購，從而形成了一種特殊的回避集中采購的現(xiàn)象。采購法對于未按規(guī)定委托行為明確提出了處罰意見，但執(zhí)行起來力度不大，操作性不是很強，對采購單位的約束力不強，甚至根本沒有約束力，而有些監(jiān)管部門也不想真槍實彈得罪人，有人甚至就抱怨過，政府采購監(jiān)管機構(gòu)在財政部門的內(nèi)部機構(gòu)序列中，根本就沒有地位，屬于編外的不受重視的本門，那么對于不屬于自己操作的政府采購事務(wù)的重視程度，就可以推論出來了。政府采購監(jiān)管部門對于采購人未委托集中采購的行為，一般采取放縱的態(tài)度，特別是對于后期的報銷審核上，更是放任不管，因為通過非集中采購機構(gòu)的操作總比自己操作來得有分量，也好交代，最重要的是，目前政府采購法還不統(tǒng)一，根本沒有否認社會代理機構(gòu)代理的采購事務(wù)就不屬于政府采購，似乎還有理有據(jù)。而采購人之所以要選擇社會代理機構(gòu)進行政府采購操作，就是在于此類代理機構(gòu)是以營利為目的的，以利益換取權(quán)利是采購人考慮的事項，而且采購人在眾多的采購代理機構(gòu)中有選擇權(quán)，代理機構(gòu)應(yīng)該時時刻刻有求于采購人，只要給予這些以盈利為目的的私人代理機構(gòu)一定好處，言聽計從是沒有問題的，即使事情敗露出現(xiàn)了一些狀況，國家對于私人公司的處理也是泛泛而談，以委托非其人代理的形式來達到自己設(shè)想的目的，表面看起來是實行了代理采購，其實質(zhì)卻是正宗的回避政府采購行為。
采購單位通過招標(biāo)投標(biāo)平臺進場交易混淆視聽，規(guī)避政府采購法定操作模式。目前招投標(biāo)模式與政府集中采購模式在處理采購招標(biāo)事務(wù)上的差異越來越大，集中采購是依法成立的集中采購機構(gòu)負責(zé)實際的操作，信息發(fā)布、制作標(biāo)書和評分細則，組織評委評標(biāo)，發(fā)布中標(biāo)信息，參與合同履約的監(jiān)督和驗收，而且采購業(yè)務(wù)的代理具有法定性，而沒有競爭性。最近國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進一步加強真實采購管理工作的意見》中，明確提出集中采購代理活動要適當(dāng)引入競爭機制，“打破現(xiàn)有集中采購機構(gòu)完全按行政隸屬關(guān)系接受委托業(yè)務(wù)的格局，允許采購單位在所在區(qū)域內(nèi)擇優(yōu)選擇集中采購機構(gòu)，實現(xiàn)集中采購活動的良性競爭”，預(yù)示著要在同一行政區(qū)域增加集中采購機構(gòu)，但這樣的設(shè)想與實際執(zhí)行到位尚有相當(dāng)一段距離，因為不要說增加政府集中采購機構(gòu)，甚至有些地方卻在逆時代潮流而動，把集中采購合并到招投標(biāo)系列，集中采購的尷尬地位從法律被分裂執(zhí)行就可見一斑了;招標(biāo)投標(biāo)管理機構(gòu)，僅僅是提供招投標(biāo)的場地，提供一些必要的服務(wù)，自己不參與具體的采購事務(wù)，對于諸多的代理機構(gòu)的實際操作模式也不能做到向有利于政府采購統(tǒng)一方面進行整合，因為這些機構(gòu)依據(jù)的是招標(biāo)投標(biāo)法，不是一個法律體系，缺乏約束的社會代理機構(gòu)甚至?xí)霈F(xiàn)代理機構(gòu)隨心所欲的操作模式。政府采購進入招投標(biāo)平臺以后，操作的規(guī)范性很難有所保證，由于與政府采購的操作程序會大相徑庭，采購人會選擇利用有別于集中采購機構(gòu)而對于自己有利的代理機構(gòu)進行政府采購操作，自然是一種十分隱秘的規(guī)避集中采購的行為。
集中采購項目履約過程中的任意更改標(biāo)準(zhǔn)與無限量的追加行為。由于政府采購監(jiān)管工作沒有良好接軌中標(biāo)以后項目履行過程，采購執(zhí)行機構(gòu)從職能到意識上缺乏管理采購人履約項目的能力，出現(xiàn)了采購人在合同簽訂、項目執(zhí)行監(jiān)督、隨意追加和減少合同內(nèi)容、付款行為上的刁難與尋租等等行為，使政府采購后期操作方面存在很多問題，特別是任意的追加和更改合同標(biāo)準(zhǔn)的行為，其實就是打著政府采購規(guī)范的委托的旗幟，搞規(guī)避政府采購之實，也是管理制度上的欠缺給了采購人機會。
管理規(guī)避政府采購行為的原則性措施和策略
在管理體制安排上要正視政府采購分裂的現(xiàn)狀，做出原則性的安排。針對管理政府采購規(guī)避行為存在的體制性問題，要加強對政府采購規(guī)避行為管理，首先要從制度建設(shè)入手，能夠正視制度上的分裂，在體制建設(shè)上綜合考慮諸多方面因素，尋找體制建設(shè)的綜合平衡。采取兩步走戰(zhàn)略，對于集中采購體制內(nèi)的工作，由政府采購監(jiān)管部門會同集中采購機構(gòu)，制定相應(yīng)的措施，控制規(guī)避采購行為;對于工程類招標(biāo)投標(biāo)行為，要由政府采購監(jiān)管部門出面協(xié)調(diào)，進一步確定好政府采購操作的范圍，科學(xué)界定規(guī)避政府采購概念，共同規(guī)劃打擊規(guī)避政府采購的措施。具體而言，以目前的操作層面現(xiàn)狀作為基本的考量面，在集中采購控制的實施范圍內(nèi)進行內(nèi)部整頓，在集中采購體制范圍內(nèi)強化規(guī)避政府采購行為管理;對于以工程項目作為主要采購范圍的招標(biāo)代理機構(gòu)來說，要緊密結(jié)合工程采購范圍，進行有針對性的預(yù)防，嚴格控制集中采購目錄內(nèi)項目被代理機構(gòu)代理的情況，只要協(xié)調(diào)一致，招投標(biāo)管理辦公室完全能夠做到這一點，在理順了相應(yīng)的關(guān)系之后，再制定一些具體辦法，社會代理機構(gòu)規(guī)避采購的行為就能夠達到控制。
正確處理集中采購執(zhí)行范圍內(nèi)的事務(wù)。一是目前集中采購執(zhí)行的貨物與服務(wù)類項目中，規(guī)避政府采購行為在一定程度上是存在的，而對此類規(guī)避行為的管理措施應(yīng)該采取綜合性的方式，要針對政府采購制度被執(zhí)行的現(xiàn)實狀態(tài)，建立健全規(guī)避政府采購制度上的預(yù)防措施，如進行財政報銷兜底控制，實行一票否決，凡是未按照當(dāng)時政府出臺的集中采購目錄規(guī)定要求委托代理采購的，不管出現(xiàn)什么情況，在財政報銷體制方面進行嚴格的控制，一律不得報銷，由此而給供應(yīng)商帶來的一切損失由采購單位承擔(dān)，同時還要提請政府采購監(jiān)管部門進行調(diào)查并嚴肅處理，并以適當(dāng)?shù)胤绞较虍?dāng)?shù)卣畧蟾?，在一定范圍?nèi)進行公示，并要求采購單位主要領(lǐng)導(dǎo)做出書面的說明，再報紀(jì)委備案。一旦這些一系列措施得以順利執(zhí)行，那么對采購人及其領(lǐng)導(dǎo)的壓力是很大的，相信一段時間以后，再也沒有人敢碰紅線了。二是增添采購力量，保證集中采購事務(wù)能夠圓滿落實。定點和協(xié)議供貨采購量的嚴格審核制，超出一定的采購量就已實行集中采購，這樣的規(guī)定能夠正確處理采購業(yè)務(wù)量的增加與人員力量不足矛盾，探索提高政府采購效率的方式方法，不能以人員力量不足而放縱政府采購的回避行為，必要時可以申請政府增加編制，也可以考慮增添臨時人員，實行合同制管理，解決業(yè)務(wù)量增加而導(dǎo)致的人員匱乏行為，同時也要相應(yīng)國務(wù)院《關(guān)于進一步加強真實采購管理工作的意見》的號召，有條件的地方要主動對接，適時成立第二家或多家集中采購機構(gòu)，確保應(yīng)采盡采，有效打擊政府采購規(guī)避行為的力度，不能給采購人留下集中采購效率低下而規(guī)避采購之口實。三是以年度政府采購預(yù)算為抓手，控制采購人化整為零、任意追加的行為。各級采購預(yù)算單位要準(zhǔn)確完整地編制政府采購預(yù)算，作為年度內(nèi)政府采購項目執(zhí)行的依據(jù)，一般情況下不得變更，即使由于特殊情況需要變動的，要完善相關(guān)變更手續(xù)，保證程序合法。監(jiān)管部門要綜合考慮進行政府采購項目后期管理的方式方法，采取切實有效的措施控制采購人在中標(biāo)項目以后的諸多違規(guī)違法行為，保持政府采購合同履行的嚴謹性、統(tǒng)一性，對于合同內(nèi)容的更改要先報審批手續(xù)，由采購人與供應(yīng)商聯(lián)合署名進行申請，項目最終的財政付款要有集中采購機構(gòu)或監(jiān)管部門的審核意見，防止采購人以變更合同而達到回避之目的。
政府采購市場的統(tǒng)一是有效控制規(guī)避政府采購的根本措施。政府采購操作市場不統(tǒng)一，既給監(jiān)管部門帶來了管理職能工作上的迷茫，導(dǎo)致監(jiān)管工作的相互推諉而不能形成拳頭和合力，也能變相引導(dǎo)采購人通過不同的采購操作模式規(guī)避政府采購行為，給法定的政府采購管理帶來體制上的困惑和難題，還會導(dǎo)致政府采購集中采購目錄的形同虛設(shè)，這些問題的存在，歸根結(jié)底就是在于政府采購市場的割裂，因此我們有理由再次呼吁，執(zhí)行工程采購與執(zhí)行貨物與服務(wù)的采購要盡快全部統(tǒng)一到政府集中采購程序和步驟上來，嚴格按照政府采購法的要求，把工程采購納入政府集中采購體制內(nèi)，真正實行政府采購業(yè)務(wù)由集中采購機構(gòu)代理的法律規(guī)定，在此前提下，適當(dāng)擴展集中采購機構(gòu)的競爭性也許具有現(xiàn)實需求，在國家范圍內(nèi)整合各部門的利益訴求和職能定位，進一步理順政府采購法定監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)的統(tǒng)一實施，研究制定部署規(guī)章制度和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，以便更好地控制采購人規(guī)避政府采購行為。
來源：中國政府采購網(wǎng)
