由外在行為約束轉為內驅自我約束
加強預算管理 整合采購需求
中美國情有別，政府采購發(fā)展軌跡各異，但美國政府采購的核心理念和運營策略，仍給我們一些有益的啟示。為提高政府采購集中度，我們既要在現(xiàn)行體制內深入挖潛，又要在采購機制層面謀求創(chuàng)新。結合我國國情和工作實際，現(xiàn)提出我國政府集中采購新的運營模式，供研究討論。這種模式將采購范圍擴大到集中采購目錄以外和采購限額標準以下的項目，延展了政府采購的經緯邊界，同時把分散或小打包采購項目整體打包采購，其綜合效益已在國外實踐中得到驗證。這種利益驅動式節(jié)約比行為約束型節(jié)約有更大的張力，而且最終政府采購的綜合節(jié)約效果比單純節(jié)約“一張紙、一度電、一滴水、一升油”的效果更加可觀，可成為推進節(jié)約型機關建設的又一有力抓手。
建立以整合采購需求
為基礎的市場運作機制
美國聯(lián)邦政府采購中，法律規(guī)范、行政手段、市場機制的融合多于博弈，整合采購需求、簽訂共同供應協(xié)議構成了其采購運行的基礎。總務署作為聯(lián)邦政府的服務保障機構，承擔推動聯(lián)邦機構節(jié)約、提高政府運行績效的職責，因此成為整合采購需求的源頭和主體，聯(lián)邦采購中心處于受委托執(zhí)行層面。共同供應協(xié)議不僅包括聯(lián)邦機構日常運行所需貨物和服務，也包括專業(yè)設備和專項服務，與聯(lián)邦采購中心的采購口徑相同，與總務署直接服務保障的范圍沒有對應關系。總務署不直接參與聯(lián)邦政府預算編制，但這不影響它制定和實施推動政府機構節(jié)約的采購策略，即集約政府采購需求的主體與政府預算編制審核主體并不一致。從實施效果看，總務署的工作有效地促進了政府預算的編制與執(zhí)行工作。
我國通過發(fā)布集中采購目錄實施強制集中采購。雖然目錄逐年擴大，但其延展終歸有一定極限，而且在應納入的品目方面還有一些爭論。面對這種局面以及部門集中采購機構的非理性擴張，我們有必要從傳統(tǒng)思維定式中跳出來，全面了解、仔細甄別、合理借鑒美國聯(lián)邦政府采購的做法，探索適合我國國情的政府集中采購的新模式。
我國機關事務管理部門承擔本級機關財政經費支出管理的職責，負責推進本級機關節(jié)約型機關建設和公共機構節(jié)能工作，從理論上說，應當承擔全面整合中央政府采購需求的職責，推進各部門在政府采購預算支出方面的節(jié)約；從現(xiàn)實目標看，可以嘗試從職能定位出發(fā)，整合保障本級機關運行所需貨物和服務的采購需求，推動各部門聯(lián)合采購。在制度設計上，國家應繼續(xù)完善集中采購目錄制度并擴大品目范圍，整合采購需求與之并行不悖。在操作方式上，機關事務管理部門可以整合各部門保障自身運行的采購需求，委托政府集中采購機構通過招標等方式確定每一類項目的若干協(xié)議供應商，議定采購價格、質量標準、送貨期限、售后服務等，由機關事務管理部門與供應商簽訂共同供應協(xié)議。各部門保障自身運行的項目必須納入共同供應協(xié)議，其他項目可自由選擇是否加入。在這種制度安排下，不論政府采購中心隸屬關系如何，機關事務管理部門都有權利和義務整合保障本級政府運行的采購需求，并通過簽訂共同供應協(xié)議，充分實現(xiàn)政府采購的經濟、政治和社會功能。
豐富以協(xié)議供貨
為主體的政府集中采購策略
首先，要完善協(xié)議供貨和定點采購制度。我國實行協(xié)議供貨、定點采購的內在機制與共同供應協(xié)議有相通之處，但前者的范圍局限于某一類貨物和服務，協(xié)議甲方是集中采購機構；后者整合項目的范圍是全口徑的，協(xié)議甲方是負責推動政府機關節(jié)約的政府職能部門。因此，以美國聯(lián)邦政府采購為參照系，我國實行的協(xié)議供貨、定點采購處于具體采購策略層面，而不是基礎制度層面。此外，協(xié)議供貨、定點采購與一攬子采購也有一些不同：我國定點采購和協(xié)議供貨有效期限較短（一般不超過1年），涉及采購人范圍較廣，而美國的一攬子采購協(xié)議期相對較長（一般不超過5年），主要適用于一個或幾個部門在較長時間有重復性采購需求的情況。更重要的是，我國協(xié)議供貨缺乏執(zhí)行期內的價格協(xié)商機制，本為價格上限的協(xié)議價事實上成為成交價；而美國的共同供應協(xié)議和一攬子采購中，采購人始終掌握主動權，不到最后簽訂實質性采購合同，隨時都有進一步壓低價格的可能。我們可以仿效這種做法，建立協(xié)議執(zhí)行期內的價格協(xié)商和動態(tài)調整機制，授予采購人進一步議價的權利，規(guī)定對供應商逆市維持高價的懲罰性條款，并在下一輪選擇協(xié)議供貨商時充分考慮其既往履約表現(xiàn)，將其作為保留或清退供應商的參考要素。
其次，要探索服務項目的綜合性采購。近些年，我國政府采購事業(yè)取得了長足的發(fā)展，但在一定程度上存在重貨物采購、輕服務采購的傾向，服務采購領域尚有一些空白點和盲區(qū)。以會議和差旅服務為例，目前我們實現(xiàn)了會議賓館和出差住宿的定點，但尚未建立全面完整的服務管理系統(tǒng)，折扣機票等也沒有納入政府采購范疇，只是由單位自行與機票代理公司議價或由出差人自由詢價，類似情況暴露出服務采購上不經濟、不規(guī)范、不系統(tǒng)、不平衡的問題。由于對服務項目采購和配套管理的通盤考慮不足，導致服務鏈斷裂，各服務環(huán)節(jié)難以接續(xù)和貫通，對服務采購的發(fā)展形成掣肘，公務活動的效率和經濟性也受到影響。在美國聯(lián)邦政府，總務署開發(fā)了電子政府差旅服務系統(tǒng)，通過政府采購方式在全國范圍確定聯(lián)邦政府差旅定點賓館和政府優(yōu)惠價，同時整合聯(lián)邦機構的差旅需求，招標選擇三家差旅服務公司提供差旅管理服務。差旅服務公司與航空公司簽訂聯(lián)邦政府公務機票折扣協(xié)議，并為聯(lián)邦雇員出差提供行程設計、代訂機票、食宿安排、費用結算等“一條龍”服務。聯(lián)邦政府差旅費用標準嵌入系統(tǒng)之中，出差人通過公務支付卡支付有關費用，其所在機構和總務署可以通過系統(tǒng)和網絡全程監(jiān)督。美國聯(lián)邦政府服務采購和配套服務管理相結合的方式放大了采購范圍，衍生出許多相關聯(lián)的新項目，提升了政府采購效益的附加值，同時為政府機構提供了無縫銜接的系統(tǒng)化服務，值得我們有選擇性地吸收借鑒。
加強市場化政府采購模式的
制度和技術保障
一是改進和加強預算管理。政府采購效益取決于采購額度和獲取信息的時間及全面性，在美國的績效預算制度下，這兩個問題很容易解決，這是其采購策略成功的前提。同時，美國政府采購中傭金返還等政策也激勵了聯(lián)邦機構節(jié)約采購成本。我國基數(shù)加增長的線性預算使預算單位過于重視基數(shù)，對資金使用追蹤問效不夠，造成政府采購中約束乏力和激勵不足，因此，必須深化預算制度改革，多維度思考和解決政府采購中的資金節(jié)約問題。
二是全面推進電子化采購。當前，必須大力加強網上采購平臺建設，為采購人提交采購需求、供應商上傳供貨信息、供采雙方報價還價、供應商網上競價、采購人方便快捷采購、集中采購機構組織實施等提供系統(tǒng)和網絡技術支持，這既是提高當前政府采購效率的需要，也是將來整合采購需求、簽訂共同供應協(xié)議和實施一系列采購策略手段的必備基礎。
三是完善政府采購專家?guī)?。與美國聯(lián)邦政府不同，我國政府采購實行專家?guī)熘贫?，即政府采購中心并不供養(yǎng)大量專家，而是把各行業(yè)的專家儲備在專家?guī)熘?，在政府采購需要時從其中相關領域隨機抽取。完善政府采購專家?guī)熘贫?，建立健全專家選聘制度與淘汰機制，加強對專家評審過程的監(jiān)督，同樣可以達到公平公正的效果，甚至比美國聯(lián)邦總務署依靠自身專家評審的公信力更高。
四是修訂完善《政府采購法》。《政府采購法》實施7年來，國際國內環(huán)境發(fā)生了很大變化，該法的固有缺陷日益凸顯。除了與《招標投標法》相互銜接不夠外，《政府采購法》的一些具體規(guī)定也存在局限性，束縛了政府采購的改革創(chuàng)新。比如，未能充分體現(xiàn)政府集中采購機構和社會采購代理機構在法定地位上的差別，沒有強調集中采購機構采購權是因法律授權而獲得，而不是來自于采購人任意委托；又如，集中采購目錄將采購項目劃分為三種情形，不僅在概念上自相矛盾，而且在效果上制約了政府集中采購規(guī)模的擴張。《政府采購法實施條例》不能超越上位法的基本原則，但可以在技術細節(jié)層面做出適當修補，而治本之策則是啟動《政府采購法》的修訂程序。
用市場機制降低協(xié)議供貨價格 將部門集采融入政府集采
通過對美國聯(lián)邦政府采購策略的剖析，可以加深對困擾我國政府采購工作的幾個重要問題的理解。厘清導致這些問題的原因，有助于統(tǒng)一對強化政府集中采購的認識，為研究構建政府集中采購新模式創(chuàng)造良好環(huán)境。
讓政采真正成為買方市場
以解決協(xié)議供貨價高問題
在美國，政府采購是真正的買方市場，采購人可以利用多次機會、以多種理由爭取價格優(yōu)惠。法律還規(guī)定，在簽訂一攬子采購合同時，應優(yōu)先考慮在以前合作中實績良好、保持較低價格、在采購門檻以下大量供貨的供應商。在我國，政府采購價高于市場平均價的情況主要出現(xiàn)在協(xié)議供貨執(zhí)行過程中。針對協(xié)議價高于市場平均價的問題，可以從多個視角作出分析和評判。
其一，從市場理論來看，商品價格下滑反映了價值規(guī)律。由于技術進步、人力成本下降、供求關系變化、減少庫存等因素的作用，協(xié)議供貨產品價格一般會呈現(xiàn)出逐步下降趨勢，這是價值規(guī)律在市場中發(fā)揮作用的客觀反映。
其二，從經濟效果來看，部分高價并不等同于整體高價。協(xié)議供貨將預期項目打包，價格必然低于當時的市場價和零散采購價，節(jié)約效果已經在協(xié)議執(zhí)行前期體現(xiàn)，可以抵消后期的價格延時損失，因此這個階段政府的整體利益仍然是經濟的，所以不能否定協(xié)議供貨方式，更不能借此否定集中采購。
其三，從制度設計來看，協(xié)議供貨制度還存在一些缺陷。一是同一類采購項目入圍供應商數(shù)量過多，價格競爭不夠充分；二是缺少價格調整機制，協(xié)議供貨只限定產品的最高限價，這一限價事實上成為采購執(zhí)行價，而且當它高于市場平均價時，采購人無能為力，現(xiàn)行政策規(guī)定采購人只有經批準才可以從其他渠道購買。反觀美國，共同供應協(xié)議和一攬子采購合同中約定的是具體價格，只要市場上出現(xiàn)更低價格，采購人就有權要求供應商降價。
其四，從制度執(zhí)行來看，協(xié)議供貨未充分達到集約效果。由于多方面原因，各部門不能及時全面地編制采購計劃，政府集中采購機構無法準確掌握預期采購總量，導致協(xié)議供貨流于形式，實際上成了無具體數(shù)額的提前集合式分散招標，被供應商誤解為零散采購的入圍資格競標，因此報價優(yōu)惠幅度不大，而且這種微弱的價格優(yōu)勢隨著市場變化很快就可能喪失。
解決協(xié)議價高于市場平均價的問題，應當從三個方面作出努力：一是完善協(xié)議供貨制度中的具體政策，增加供應商入圍的競爭性。二是完善采購預算編制和采購需求的征集匯總工作，真正實現(xiàn)協(xié)議供貨集約化、價格低、效率高的制度目標。三是落實國辦發(fā)[2009]35號文件關于“建立政府采購價格與市場價格的聯(lián)動機制”的要求，建立協(xié)議期內的價格調整機制、價格協(xié)商機制和供應商退出機制，要求采購人根據市場變化主動對協(xié)議價作出變更，以保持競爭優(yōu)勢；鼓勵采購人與供應商適時就采購價格作進一步協(xié)商，使其隨同市場行情合理浮動；建立供應商誠信檔案，對優(yōu)質和不良供應商在下一輪遴選供貨商時分別加減分值。
將部門集中采購目錄
融入政府集中采購目錄
狹義的政府采購在各國的名稱相同（有的國家法律規(guī)范的是公共采購，比政府采購適用范圍更廣），但內涵略有區(qū)別。按照我國《政府采購法》的規(guī)定，政府采購分為集中采購和分散采購，集中采購的品目由集中采購目錄確定。美國沒有集中采購目錄，政府采購的基本形態(tài)就是集中采購，分散采購只是作為補充和例外，因此我國政府集中采購的品種、數(shù)量和規(guī)模都遠低于美國政府采購。就政府采購占政府支出和GDP的比例而言，我國也遠不及美國等發(fā)達國家。
毋庸置疑，擴大和完善集中采購目錄是規(guī)范政府采購行為、提高政府采購集中度、擴大政府采購規(guī)模的有效手段。當前，可以從以下幾方面著手：對機關采購項目進行統(tǒng)計分析，完善目錄中通用貨物和服務的品目；將使用部門不多、但技術含量不高、采購量大、價格昂貴的專項貨物納入目錄中的政府集中采購范疇，比如地礦部門使用的勘探鉆頭，構造并不復雜，但價格高、采購數(shù)量大；將目錄中部門集中采購的部分品目逐步劃歸由政府集中采購機構采購的范圍。
擴大集中采購目錄固然十分必要，但如果通過行政手段無限擴大集中采購目錄，不僅使目錄失去了其本身意義，實踐中也很難做到。因此，必須充分發(fā)揮機關事務管理部門推動節(jié)約型機關建設的能動性，從整合采購需求、簽訂共同供應協(xié)議、實施多元化的采購策略等市場機制上作配套的制度跟進，使市場的“無形之手”與政府的“有形之手”協(xié)同推動政府采購發(fā)展。
不設置部門集中采購機構
特殊需求由評審專家解決
目前，設置部門集中采購機構的主要理由是其采購的貨物和服務具有特殊性，比委托政府集中采購機構采購更加專業(yè)和便捷。理性分析和客觀實踐證明，這種理由有些偏頗和牽強。
首先，除了涉及國家安全的項目外，其他貨物和服務的特殊性并不影響其參與政府集中采購的質量和效率。成立政府集中采購機構的初衷就是為了規(guī)范采購行為，實現(xiàn)其政策功能，其存在的意義不在于它精通各類貨物、工程和服務，而在于它實現(xiàn)了采購運作的專業(yè)化、采購項目的集約化、公平公正的法定化。至于各類貨物、工程和服務本身的專業(yè)技術問題，主要依靠專家評審來解決，并不取決于采購機構和采購人對專業(yè)技術的掌握程度，因此加強專家?guī)旖ㄔO、規(guī)范評審程序、強化對評審的監(jiān)督才是解決問題的關鍵。其次，在政府集中采購體制健全、采購手段先進的前提下，通過部門集中采購機構并不比委托政府集中采購機構采購更加便捷。信息技術的迅猛發(fā)展推動了全球商務的平面化，使得在不同地域采購便捷性的差異極大地縮小，美國聯(lián)邦政府駐世界各地的分支機構都可以利用總務署的全球供應系統(tǒng)和采購網站實施采購，便是有力的佐證；同時，部門集中采購相對于政府集中采購機構采購而言，采購量比較小，所獲得的價格優(yōu)惠相應較少，售后服務也相對欠缺。假設一種極端的情形：某部門一年采購簽字筆的總量為1200支，當臨時只需要1盒（12支）筆的時候，供應商可能不會送貨上門；但是，如果從一級政府來計算，簽字筆的年采購量可能達120000支，那么完全可以在采購合同中約定臨時采購1盒也必須送貨上門，供應商送貨的成本對于巨大的采購量來說微不足道。此外，如果過分強調采購項目的專業(yè)性而要求成立部門集中采購機構，那么公安、司法、氣象、地震、測繪、海洋、國土資源等絕大多數(shù)部門都可以列舉其“特殊性”，必然造成部門集中采購機構林立的割據局面，這不僅大大增加了行政成本，而且將導致政府集中采購被逐步蠶食甚至瓦解。
必須承認，由于我國政府采購起步較晚，尚處于發(fā)展初級階段，采購人規(guī)避政府集中采購的一個重要原因就是采購程序較為復雜、效率不高，采購人感到沒有以前自行到市場上購買那么便捷。這就要求我們加快政府采購信息化建設，全面完善電子采購平臺，實現(xiàn)快速檢索、在線訂購、網上議價、自動生成協(xié)議、網上支付等功能，盡快改善采購程序繁瑣的現(xiàn)狀，從操作流程和技術手段上保障集中采購進一步擴面增容。（作者單位：國務院機關事務管理局 哈爾濱工業(yè)大學經濟管理學院）
來源：政府采購信息報
