形成的原因
政府采購監(jiān)督成本較大。我們先理順政府采購中的委托代理關(guān)系，雖然目前集中采購已經(jīng)占據(jù)我國政府采購的主導(dǎo)地位，但現(xiàn)階段我國的政府采購還是有分散采購和集中采購兩種形式，在傳統(tǒng)的分散采購模式下，運用財政性資金進(jìn)行采購所涉及的關(guān)系人主要有：納稅人、繳費人、各級政府、各級財政部門、主管部門、行政單位、事業(yè)單位、主管部門機關(guān)或單位采購機構(gòu)、采購人員和供應(yīng)商。而在公共財政體制和分散采購運行機制下，分散采購關(guān)系人共可以形成：納稅人和繳費人與各級政府，各級政府與各級財政部門，各級財政部門與各主管部門，各主管部門與各行政事業(yè)單位，各主管部門機關(guān)和行政事業(yè)單位與本機關(guān)或單位的采購機構(gòu)，機關(guān)或單位的采購機構(gòu)與采購人員等六種委托代理鏈。在集中模式下，運用財政性資金進(jìn)行采購所涉及的關(guān)系人主要有：納稅人、繳費人、各級政府、各級財政部門、主管部門、行政單位、事業(yè)單位和供應(yīng)商。集中采購運行機制下主要有：納稅人和繳費人與各級政府，各級政府與各級財政部門，各級財政部門與政府采購中介機構(gòu)等三種委托代理鏈。從分散采購和集中采購模式中我們都可以得出，納稅人和繳費人是第一層次的委托代理關(guān)系，即納稅人和繳費人（公眾）才是政府采購活動中的原始委托代理人。而在公眾－－國家――采購官員這三位一體的采購權(quán)力委托代理之間，由于采購權(quán)力是多層委托代理下來的，隨著委托代理的鏈條增多，相應(yīng)加大了采購權(quán)力執(zhí)行監(jiān)督的成本，這在委托代理鏈條較多的分散采購中表現(xiàn)尤其明顯。
監(jiān)督者的機會主義行為。機會主義，也稱投機主義，就是為了達(dá)到自己的目標(biāo)就可以不擇手段，其最高追求是實現(xiàn)自己的目標(biāo)。盡管委托代理鏈條長，監(jiān)督成本高，但監(jiān)督工作開展的關(guān)鍵是監(jiān)督者是否有監(jiān)督的積極性，只要有監(jiān)督的積極性，那么監(jiān)督者就會利用技術(shù)條件去降低或改善監(jiān)督成本；否則，如果監(jiān)督者沒有積極性，即便監(jiān)督成本為零，監(jiān)督者也起不到任何作用。由于采購權(quán)力的原始委托人是廣大的公眾，并且每個人對于公共領(lǐng)域的私有權(quán)利是有限的，所以每個公眾沒有監(jiān)督的積極性。同時，由于設(shè)租、尋租情況在政府采購領(lǐng)域的客觀存在，我們的政府監(jiān)督機關(guān)受個人私利和小集團利益，以及監(jiān)督成本、監(jiān)督者的機會主義行為造成的監(jiān)督積極性削弱等情況的影響，更容易產(chǎn)生采購權(quán)利委托代理運作失靈。
政府采購監(jiān)督主體不明。我國《政府采購法》第十三條雖然統(tǒng)一了政府采購市場中的監(jiān)督主體，明確規(guī)定各級財政部門為政府采購對象的主管機關(guān)，但由于還存在著另一部法律《招標(biāo)投標(biāo)法》，故公共采購市場中的監(jiān)督主體實際上尚未統(tǒng)一。在我國現(xiàn)有的監(jiān)督模式下，能夠?qū)φ少徆ぷ鲗嵤┍O(jiān)督的主體部門繁多，既有人大、法院、檢察院，也有審計、紀(jì)檢監(jiān)察及財政、媒體和社會各界等，但缺乏一個法律定位明確的主導(dǎo)監(jiān)督主體來串起包括實體監(jiān)督和程序監(jiān)督在內(nèi)的整個監(jiān)督流程。似乎監(jiān)督主體很多，但事實上有關(guān)法律法規(guī)對監(jiān)督主體的規(guī)定不盡詳盡，多頭監(jiān)督有時等同于無人監(jiān)督，造成政府采購監(jiān)督真空現(xiàn)象的客觀存在。
解決的對策
采購信息公開。政府采購信息擁有量不對稱是造成采購權(quán)利委托代理運行失靈的主要原因之一。目前，在我國政府采購的現(xiàn)實條件下，采購官員更多地?fù)碛胁少彊?quán)力運作的私有信息。因此，要在許可的范圍之內(nèi)，盡量公開采購權(quán)力委托代理運行的信息，使其在委托人于代理人之間形成采購信息對稱，減少采購權(quán)力委托失靈的機會。
高薪養(yǎng)廉政策。增加采購官員正常報酬的高薪養(yǎng)廉政策，可以起到以下目的：一是激勵采購代理者更好地為委托人服務(wù)，按委托人的意愿行駛采購權(quán)力；二是因為采購官員的報酬是來自委托人，所以實施對采購官員的高薪，可以增加委托人監(jiān)督的積極性；三是擴大采購官員報酬可以相對減少非官僚職業(yè)的報酬，這可以增加采購權(quán)力代理者的工作積極性，因為，一旦失去代理人的資格，就意味著失去一大筆收益。
加大懲罰力度。加強對采購權(quán)力運作代理人的行為約束，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)，對于違反規(guī)定操作的采購權(quán)力代理人，堅持做到發(fā)現(xiàn)一個懲處一個，發(fā)現(xiàn)一批懲處一批，不分職務(wù)高低和背景大小，保證政府采購委托代理行為的真正健康運轉(zhuǎn)。
選擇激勵政策。為了克服廣大委托人對采購權(quán)力代理者監(jiān)督中因機會主義與搭便車引起的激勵不足，應(yīng)在委托人中間采取選擇性激勵措施，對于監(jiān)督采購權(quán)力運作的委托人給予額外的利益報酬，并分擔(dān)他們的成本，這不僅僅克服了委托人的監(jiān)督積極性不足，從另一方面也使采購權(quán)力委托代理運行失靈的機會減少。
減少委托鏈條。從對政府采購監(jiān)督真空形成的原因分析中，我們得出了委托代理鏈條過多也是造成監(jiān)督成本過高，監(jiān)督機構(gòu)或人員積極性不高的原因之一。因此，提議廣泛地推行集中采購制度，減少委托代理鏈，配合信息公開制度和健全法律監(jiān)督體系，進(jìn)而從制度上切斷代理人合謀的可能性。
明確監(jiān)督主體。立足《政府采購法》關(guān)于各級財政部門是政府采購的監(jiān)督主管部門, 行使管理和監(jiān)督職責(zé), 監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)對政府采購活動進(jìn)行專項監(jiān)督等相關(guān)條文規(guī)定，制定出臺專門的政府采購監(jiān)督法律法規(guī)，對監(jiān)督主體進(jìn)行明確的規(guī)定，強化這些行政監(jiān)督主體的職責(zé),建立起分工明晰、責(zé)任明確的政府采購監(jiān)督管理體系。
