《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）、《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)[2014]214號(hào)文件）并未吸收采納《關(guān)于多家代理商代理一家制造商的產(chǎn)品參加投標(biāo)如何計(jì)算供應(yīng)商家數(shù)的復(fù)函》（財(cái)辦庫(kù)[2003]38號(hào)]）文件精神，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（國(guó)務(wù)院令第658號(hào)）第十八條也未對(duì)“不同供應(yīng)商使用同一家制造商的產(chǎn)品參加同一合同項(xiàng)下的政府采購(gòu)活動(dòng)如何計(jì)算供應(yīng)商家數(shù)（以下簡(jiǎn)稱“同品牌產(chǎn)品競(jìng)標(biāo)”）”作規(guī)定。只有《政府采購(gòu)貨物服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第三十一條對(duì)同品牌產(chǎn)品投標(biāo)作了限制性規(guī)定。鑒于上述情況，在“非招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中（本文特指“競(jìng)性談判、詢價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商”方式下的政府采購(gòu)活動(dòng)，單一來(lái)源除外，下同）”采購(gòu)人、采代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家、供應(yīng)商和財(cái)政部門有的適用政府采購(gòu)法的立法原則（法律原則）、有的適用政府采購(gòu)規(guī)則（法律規(guī)則）來(lái)開(kāi)展采購(gòu)、評(píng)審、質(zhì)疑維權(quán)、投訴處理，并由此產(chǎn)生了截然不同的法律結(jié)果；采購(gòu)當(dāng)事人在非招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中對(duì)法律原則、法律規(guī)則的理解運(yùn)用產(chǎn)生了較大爭(zhēng)議和困惑：
困惑一：時(shí)過(guò)境遷，在最新政府采購(gòu)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件頒布實(shí)施后，《關(guān)于多家代理商代理一家制造商的產(chǎn)品參加投標(biāo)如何計(jì)算供應(yīng)商家數(shù)的復(fù)函》（財(cái)辦庫(kù)[2003]38號(hào)]）文件是否還具有“法規(guī)”強(qiáng)制效力？
困惑二：當(dāng)下，我們還能不能以“公平競(jìng)爭(zhēng)是一切政府采購(gòu)活動(dòng)的基石”這一法律原則為由，要求非招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)必須適用“財(cái)辦庫(kù)[2003]38號(hào)]文件”，或者必須參照?qǐng)?zhí)行“財(cái)政令第87號(hào)”第三十一條之規(guī)定？
在此，筆者從法律角度對(duì)“非招標(biāo)采購(gòu)方式”下的貨物類政府采購(gòu)活動(dòng)是否必須限制同品牌產(chǎn)品競(jìng)標(biāo)作些探討和思考，為大家提供參考。
一、正確界定政府采購(gòu)活動(dòng)之民事或行政法律屬性，有助于正確依規(guī)處理非招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)是否必須限制同一品牌產(chǎn)品競(jìng)標(biāo)的問(wèn)題。
《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱“政府采購(gòu)法”）第二條……本法所稱采購(gòu)，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購(gòu)買、租賃、委托、雇用等。第四十三條 政府采購(gòu)合同適用合同法。采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。
因此，筆者認(rèn)為：政府采購(gòu)活動(dòng)中的采購(gòu)人（國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織）與供應(yīng)商之間的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是一種民事交易行為，政府采購(gòu)活動(dòng)是一項(xiàng)民事活動(dòng)；政府采購(gòu)法相對(duì)于民法而言僅僅是調(diào)整規(guī)范采購(gòu)人有償取得合同的交易方式、交易過(guò)程、交易規(guī)則之特別法而已。民法調(diào)整的是平等主體的當(dāng)事人（自然人、法人、非法人組織）之間的人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系。政府采購(gòu)活動(dòng)中的采購(gòu)人與其他相關(guān)利益當(dāng)事人（代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、評(píng)審委）之間是平等主體的人身關(guān)系、財(cái)產(chǎn)關(guān)系。
“法無(wú)禁止即可為，法無(wú)授權(quán)即禁止（法無(wú)授權(quán)不可為）”，這是對(duì)行政活動(dòng)各方當(dāng)事人的要求：政府部門在行政活動(dòng)中必須謹(jǐn)慎運(yùn)用手中權(quán)力(法無(wú)授權(quán)即禁止、法無(wú)授權(quán)不可為)，非經(jīng)法律、法規(guī)許可（沒(méi)有法律、法規(guī)依據(jù)），任何行政機(jī)關(guān)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定，必須遵守行政法的有關(guān)規(guī)定。在行政活動(dòng)中，對(duì)于行政相對(duì)人（被管理者）而言只要不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，就可以行使自己的私權(quán)利(法無(wú)禁止即可為、自由)，甚至可以監(jiān)督政府的行政行為。在行政活動(dòng)中，各方當(dāng)事人之間不是平等主體關(guān)系，國(guó)家機(jī)關(guān)處于管理者地位，行政行為的相對(duì)人處于被管理者地位。
行政主體若參與行政活動(dòng)則受行政法調(diào)整；若參與市場(chǎng)交易活動(dòng)則成為民事主體，應(yīng)當(dāng)受民法、合同法等民事法律、法規(guī)的調(diào)整。在民事活動(dòng)中，平等主體的各方當(dāng)事人在不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的前提下遵循契約規(guī)則和意思自治、平等互利原則，“法無(wú)禁止即可為”。因此，政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中，在財(cái)政部最新的規(guī)章和規(guī)范性文件未禁止同品牌產(chǎn)品競(jìng)標(biāo)的情況下，不同供應(yīng)商可以用同品牌產(chǎn)品競(jìng)標(biāo)；采購(gòu)人為了實(shí)現(xiàn)“滿足采購(gòu)需求、保證采購(gòu)質(zhì)量”之目標(biāo)，或者針對(duì)一些特殊要求的采購(gòu)項(xiàng)目（如：進(jìn)口產(chǎn)品、技術(shù)復(fù)雜標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的產(chǎn)品、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的產(chǎn)品等），有權(quán)在采購(gòu)文件中不對(duì)同品牌產(chǎn)品競(jìng)標(biāo)作特別限制性規(guī)定。
在政府采購(gòu)活動(dòng)中，只有一種情況是行政行為：政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)關(guān)（本文主要指財(cái)政部門）對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理及監(jiān)管行為本身。
例如：XX市財(cái)政局制訂本地區(qū)政府采購(gòu)監(jiān)督管理制度是行政行為。如果制訂政府采購(gòu)管理制度時(shí)“要求外地采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)必須要到當(dāng)?shù)刎?cái)政局備案注冊(cè)后方可代理該地區(qū)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)”，則違背了“法無(wú)授權(quán)不可為”的行政法原則。財(cái)政局處理投訴、對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)監(jiān)督檢查和對(duì)投標(biāo)供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)的采購(gòu)違法行為實(shí)施處罰等均是行政活動(dòng)，必須遵循“法無(wú)授權(quán)不可為”之行政法原則；財(cái)政局與當(dāng)事人（供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家）之間是不平等的法律關(guān)系，是監(jiān)管與被監(jiān)管、執(zhí)法與被執(zhí)法的關(guān)系。
又例如：XX市財(cái)政局委托A采購(gòu)代理公司組織實(shí)施《W專用設(shè)備政府采購(gòu)項(xiàng)目》的競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)活動(dòng)。在采購(gòu)活動(dòng)中XX市財(cái)政局就是市場(chǎng)交易主體，與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、響應(yīng)供應(yīng)商、磋商小組成員之間均是平等主體的民事法律關(guān)系；采購(gòu)人可以行使“法無(wú)禁止皆可為”的權(quán)利不對(duì)同品牌產(chǎn)品競(jìng)標(biāo)進(jìn)行限制，不同供應(yīng)商也可以用同一品牌產(chǎn)品參加競(jìng)標(biāo)響應(yīng)。
二、厘清政府采購(gòu)法律原則與法律規(guī)則的內(nèi)在區(qū)別關(guān)系，有利于正確依規(guī)處理非招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)是否必須限制同一品牌產(chǎn)品競(jìng)標(biāo)的問(wèn)題。
法律原則是一部法律的立法基本原理、靈魂和核心精神價(jià)值，是用來(lái)訂立、整合及說(shuō)明具體法律規(guī)則與法律適用的普遍性規(guī)范，具有極寬的涵射面和極高的包容性，如人權(quán)原則、誠(chéng)實(shí)信用原則和公平公正、誠(chéng)實(shí)信用原則等。法律原則本身不預(yù)設(shè)任何具體、確定的事實(shí)狀態(tài)；也未指定任何具體、確定的法律效果或法律現(xiàn)象；其技術(shù)性和可操作性差，不能直接適用或代替具體的法律規(guī)則。因此，法律原則并不具備法律規(guī)則所具有的事實(shí)要件和效果要件上的對(duì)稱性，不能直接用作具體個(gè)案的決斷。法律規(guī)則具有微觀指導(dǎo)性，并邏輯構(gòu)造清晰的指明了自身所適用的具體情形和產(chǎn)生的相應(yīng)法律效果，因此具有極強(qiáng)的確定性和可操作性，是專門用來(lái)直接適用具體的法律事實(shí)、法律現(xiàn)象、行為規(guī)范的，是用來(lái)裁判具體個(gè)案的依據(jù)。裁判者在具體個(gè)案裁判中不得輕易徑行適用法律原則去推翻現(xiàn)有規(guī)則，哪怕這個(gè)法律規(guī)則與法律原則之間存在某些內(nèi)生性沖突。
政府采購(gòu)法的法律原則主要有：公開(kāi)、公平、公正原則和誠(chéng)實(shí)信用原則；同時(shí)還有“維護(hù)國(guó)家利益”、“提高財(cái)政資金使用效率”、“預(yù)防腐敗”等立法宗旨（法律原則之原則）。政府采購(gòu)法的大原則下還延伸了一些小原則：“不得有傾向性排他性原則”、“不得以任何方式和手段排斥其他供應(yīng)商自由進(jìn)入本地區(qū)政府采購(gòu)市場(chǎng)原則”……。但是，無(wú)論政府采購(gòu)法的大原則、還是小原則，均不能、也無(wú)法直接運(yùn)用于具體的政府采購(gòu)活動(dòng)。
根據(jù)政府采購(gòu)法的法律原則，我國(guó)頒布了國(guó)務(wù)院第658號(hào)令、財(cái)政部第74號(hào)令、財(cái)政部第87號(hào)令和財(cái)庫(kù)[2014]214號(hào)文件等一系列實(shí)施政府采購(gòu)活動(dòng)所必須的法律規(guī)則。一般情況下我們必須按前述法律規(guī)則組織實(shí)施政府采購(gòu)活動(dòng)；而不能直接用政府采購(gòu)法律原則代替具體的政府采購(gòu)規(guī)則開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。政府采購(gòu)監(jiān)管部門也不得隨意運(yùn)用政府采購(gòu)法律原則代替采購(gòu)規(guī)則實(shí)施監(jiān)督管理（包括投訴處理）。
因此，在財(cái)辦庫(kù)[2003]38號(hào)]文件、財(cái)政部第87號(hào)令與國(guó)務(wù)院第658號(hào)令、財(cái)政部第74號(hào)令、財(cái)庫(kù)[2014]214號(hào)文件之間就“同品牌產(chǎn)品參加同一合同項(xiàng)下的政府采購(gòu)活動(dòng)”問(wèn)題之規(guī)定存在不一致的情況下，我們不能以“公平競(jìng)爭(zhēng)是政府采購(gòu)的基石”之法律原則為由，強(qiáng)制要求采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在非招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中必須參考或類推適用同品牌產(chǎn)品競(jìng)標(biāo)之規(guī)則（換言之：非招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)并非必須要參考或類推適用同品牌競(jìng)標(biāo)之規(guī)則）。
三、運(yùn)用《立法法》的基本原理正確認(rèn)識(shí)政府采購(gòu)新舊法規(guī)、規(guī)范性文件之間的法律效力關(guān)系，有力保障依規(guī)處理非招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)是否必須限制同一品牌產(chǎn)品競(jìng)標(biāo)之問(wèn)題。
《中華人民共和國(guó)立法法》第九十二條， 同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定;新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。第九十三條，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，……。第九十五條……（一)同一機(jī)關(guān)制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時(shí)，由制定機(jī)關(guān)裁決。
財(cái)政部《關(guān)于多家代理商代理一家制造商的產(chǎn)品參加投標(biāo)如何計(jì)算供應(yīng)商家數(shù)的復(fù)函》（財(cái)辦庫(kù)[2003]38號(hào)），是在政府采購(gòu)法頒布實(shí)施之初沒(méi)有其他配套法規(guī)制度的情況下針對(duì)具體采購(gòu)事項(xiàng)作出的解答，具有相當(dāng)?shù)臍v史局限性，系指導(dǎo)性文件并不屬于法規(guī)或規(guī)章。當(dāng)前，國(guó)務(wù)院第658號(hào)令、財(cái)政部第74號(hào)令和財(cái)庫(kù)[2014]214號(hào)文件中并沒(méi)有“限制若干家供應(yīng)商使用同品牌產(chǎn)品參加同一合同項(xiàng)下采購(gòu)活動(dòng)”的條款。既然如此，從法學(xué)角度思考，這就意味著“財(cái)辦庫(kù)[2003]38號(hào)”自動(dòng)失去了“法規(guī)強(qiáng)制力”。因此，我們?cè)谡少?gòu)活動(dòng)中不能以“公平競(jìng)爭(zhēng)是采購(gòu)法的基石”之立法原則為由，采取法律原則改變具體法規(guī)規(guī)則的方式，以“財(cái)辦庫(kù)[2003]38號(hào)]文件”去補(bǔ)充修正完善新的規(guī)章、新的規(guī)范性文件；也不能以“公平競(jìng)爭(zhēng)”這一法律原則為由強(qiáng)制要求非招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)的采購(gòu)文件中必須參照?qǐng)?zhí)行“87號(hào)令”第三十一條的規(guī)定；這顯然于新的法規(guī)、規(guī)則不符，或者至少法規(guī)依據(jù)不足。
四、政府采購(gòu)活動(dòng)中不能隨意以采購(gòu)法立法原則替代具體的采購(gòu)規(guī)則，否則會(huì)破壞具體采購(gòu)規(guī)則，引發(fā)采購(gòu)程序混亂。
財(cái)政部令第87號(hào)、第74號(hào)和財(cái)庫(kù)[2014]214號(hào)文件各自適用的情形不同、調(diào)整約束的采購(gòu)方式、程序規(guī)則也不同，相互之間不能參照適用。既然財(cái)政部74號(hào)令”、財(cái)庫(kù)[2014]214號(hào)文件未對(duì)同品牌產(chǎn)品競(jìng)標(biāo)作任何限制，我們強(qiáng)求采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在采購(gòu)文件中寫明供應(yīng)商不能用同品牌產(chǎn)品參加競(jìng)標(biāo)，這顯得法規(guī)依據(jù)不足、或適用法規(guī)規(guī)則錯(cuò)誤。
財(cái)政部在制訂第74號(hào)令和財(cái)庫(kù)[2014]214號(hào)文件時(shí)并非不知道同品牌產(chǎn)品競(jìng)標(biāo)可能存在競(jìng)爭(zhēng)不充分或不能形成有效競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，但是為什么偏偏就不在這一規(guī)章、規(guī)范性文件中對(duì)同品牌產(chǎn)品競(jìng)標(biāo)進(jìn)行必要限制呢？
有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府采購(gòu)活動(dòng)中的采購(gòu)人是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，是代表國(guó)家行使財(cái)政資金的管理支配權(quán)，雖然財(cái)政部74號(hào)令和財(cái)庫(kù)[2014]214號(hào)文件未對(duì)同品牌競(jìng)標(biāo)作規(guī)定，但應(yīng)遵循法“無(wú)授權(quán)不可為”（或“法無(wú)規(guī)定不能為”）的原則，應(yīng)當(dāng)遵循公平競(jìng)爭(zhēng)原則，必須繼續(xù)執(zhí)行財(cái)辦庫(kù)[2003]38號(hào)文件規(guī)定，或者應(yīng)當(dāng)參照?qǐng)?zhí)行《政府采購(gòu)貨物服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第三十一條的規(guī)定，限制同品牌產(chǎn)品競(jìng)標(biāo)。對(duì)此，筆者從純法律度認(rèn)為：一是，持這種觀點(diǎn)的人首先是把政府采購(gòu)活動(dòng)的民事法律行為混淆為行政法律行為，并進(jìn)而導(dǎo)致隨意運(yùn)用“公平競(jìng)爭(zhēng)是政府采購(gòu)法的立法原則和基石”這一法律原則來(lái)代替具體的采購(gòu)法規(guī)規(guī)則；二是，如果任由這種觀點(diǎn)在采購(gòu)活動(dòng)中滋生，將會(huì)導(dǎo)致任何政府采購(gòu)活動(dòng)均可動(dòng)用政府采購(gòu)法律原則去替代具體采購(gòu)規(guī)則的情形發(fā)生。例如：公開(kāi)招標(biāo)唱標(biāo)結(jié)束后，采購(gòu)人認(rèn)為投標(biāo)人報(bào)價(jià)太高了，最低報(bào)價(jià)僅比采購(gòu)預(yù)算價(jià)少5000元（以100萬(wàn)元項(xiàng)目為例）且明顯高于市場(chǎng)同類產(chǎn)品的平均價(jià)格。因此，采購(gòu)人是不是可以以政府采購(gòu)法的立法宗旨和法律原則（“維護(hù)國(guó)家利益、”“提高政府采購(gòu)資金的使用效益”、“集中采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)?shù)陀谑袌?chǎng)平均價(jià)水平要求”等）來(lái)替代招標(biāo)采購(gòu)的具體規(guī)則，進(jìn)而與供應(yīng)商談判，強(qiáng)制要求供應(yīng)商現(xiàn)場(chǎng)再報(bào)幾輪價(jià)，直到采購(gòu)人認(rèn)為節(jié)約10萬(wàn)元以上的財(cái)政資金才認(rèn)可。
綜上，鑒于非招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)所涉及的采購(gòu)項(xiàng)目紛繁復(fù)雜，在新的政府采購(gòu)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件頒布實(shí)施后，對(duì)于同品牌產(chǎn)品參加同一合同項(xiàng)下的非招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)時(shí)是否必須適用“財(cái)辦庫(kù)[2003]38號(hào)文件”、或者必須參照?qǐng)?zhí)行財(cái)政部87號(hào)令第31條規(guī)定之問(wèn)題；根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》的有關(guān)規(guī)定，本著依法采購(gòu)，有章可循的原則，筆者提出以下兩點(diǎn)思考與建議：一是希望財(cái)政部針對(duì)非招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)（單一來(lái)源除外）是否必須限制同品牌產(chǎn)品競(jìng)標(biāo)的問(wèn)題予以明確；二是財(cái)政部未明確此問(wèn)題前，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以區(qū)別處理：在采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品、競(jìng)爭(zhēng)不充分的產(chǎn)品、技術(shù)復(fù)雜規(guī)格不統(tǒng)一的產(chǎn)品、有特殊功能性能要求的產(chǎn)品和有特殊要求的貨物時(shí)，可以對(duì)同品牌產(chǎn)品競(jìng)標(biāo)不作限制性要求；采購(gòu)技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的產(chǎn)品和市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的貨物，可以在采購(gòu)文件中適當(dāng)限制同品牌產(chǎn)品競(jìng)標(biāo)。這樣我們的政府采購(gòu)活動(dòng)及政府采購(gòu)監(jiān)管適用法律規(guī)則時(shí)會(huì)更加嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，做到更加有法可依、有章可循，才能更好地保障政府采購(gòu)活動(dòng)依法合規(guī)順利有效的開(kāi)展下去。（畢常彬 作者單位：四川榮縣政府采購(gòu)中心）
（來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)）
