一、預算績效管理的背景與必要性
預算項目績效管理源于20世紀50年代的美國，主要針對大型公共工程項目的投入與產(chǎn)出進行比較分析；后來在歐亞發(fā)達國家得到推廣應用，20世紀90年代新公共管理運動，針對政府花錢效果問題又提出更高要求，績效預算與預算績效評價被納入視野成為社會關注的焦點問題。
我國20世紀90年代初開展的分稅制財政體制改革，尤其是1995年預算法的頒布實施，開啟了預算支出追蹤問效歷程；新公共管理理念在我國的傳播更進一步推動或促進預算與國家治理的有機結合。
在黨的十六大到十九大報告中，均有加強預算管理的表述。黨的十六大報告提出：“完善預算決策和管理制度，加強對財政收支的監(jiān)督，強化稅收征管”；黨的十七大報告提出：“深化預算制度改革，強化預算管理和監(jiān)督”；黨的十八大報告提出：“加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督”“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理”；黨的十九大報告提出：“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理?！必斦繉ω斦ｍ椫С鰪?004年開始進行了連續(xù)多年的績效評價工作，經(jīng)過前后15年的探索與實踐取得了很好的成效，有許多學者從理論與方法上也進行了很好的歸納總結與提升，形成了一系列有關財政支出績效評價的理論與方法。
針對財政支出中的一個重要組成部分――政府采購支出，理所當然應該納入績效評價與績效管理范疇。然而，由于集中性政府采購規(guī)模在《政府采購法》頒布之初并不大，將政府采購納入預算管理也沒有得到很好貫徹實施，因此，政府采購績效評價工作并未全面得到推廣，有關政府采購績效管理方面的探索所取得的成績并不理想。本文正是基于這一背景，對我國政府采購績效管理的難點問題進行一些分析，在此基礎上，結合《預算法》和《政府采購法》及其實施條例要求，有針對性的提出一些對策思路。
二、我國財政支出績效評價與政府采購績效管理
政府采購績效是指政府采購投入與產(chǎn)出之間的對比關系，政府采購績效管理是對政府采購效率進行的綜合評價，既要對政府采購行為本身效率進行評價，也要對政府采購效果進行評價，政府采購績效管理是從整體上對政府采購活動進行評價；做好政府采購績效管理工作，有利于提高政府采購績效、提高政府采購管理水平和提升政府形象。政府采購支出作為財政支出的一個重要組成部分，其績效管理情況與整體財政支出績效管理密不可分。
因此，下面重點從中央部門和地方部門財政支出績效評價視角對我國政府采購績效管理現(xiàn)狀做一些分析。
?。ㄒ唬┲醒氩块T財政支出績效評價現(xiàn)狀。
自2004年以來，中央部門陸續(xù)開展了財政專項支出績效評價工作，自2009年開始嘗試將績效評價結果與次年預算編制掛鉤；如何從整體上對財政支出績效進行評價呢？在總結前期成效基礎上，2012年財政部印發(fā)了《預算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》，明確到“十二五”末預算績效管理工作的目標、任務等，其中“以黨委、政府關心關注的，效果好壞直接影響政府形象的重大、重點民生工程等為重點，以縣級財政支出、部門整體支出、重大民生項目為切入口，實施重點評價”，明確應將對部門整體支出評價作為“十二五”的重要任務。
財政部《關于印發(fā)<預算績效評價共性指標體系框架>的通知》（財預〔2013〕53號）明確共性指標框架包括項目支出、部門整體支出和財政預算三個層面。其中，部門整體支出共性指標體系包括4個一級指標、7個二級指標、28個三級指標。一級指標從投入、過程、產(chǎn)出、效果四個維度考察；二級指標包括目標設定、預算配置、預算執(zhí)行、預算管理、資產(chǎn)管理、職責履行、履職效應等7個方面。部門整體支出績效評價指標體系與項目支出績效評價指標體系的整體評價思路相同，都是按照從資金投入到產(chǎn)生效果的全過程來設置指標，但部門整體支出的評價對象更多，包括基本支出和項目支出；其中政府采購績效評價則屬于項目支出績效評價范圍。因此，其績效評價更為關注部門預算與部門職能的匹配性和部門的履職情況。
?。ǘ┑胤讲块T財政支出績效評價現(xiàn)狀。
在我國許多地區(qū)，如北京市、海南省、上海市以及黑龍江省、貴州省、湖南省的部分市縣等，近些年也陸續(xù)開展了部門整體支出績效評價實踐，但總體而言還不夠成熟，部分地區(qū)的部門整體支出績效評價尚處于試點階段。
1.制度建設。
目前，我國已有部分地區(qū)財政部門制定了部門整體支出績效評價實施方案，如北京市、海南省、哈爾濱市等。其中，北京市不僅有相關工作規(guī)范，而且有具體的操作細則（《北京市市級預算部門整體支出績效評價操作細則》），在制度建設上最為成熟；其它地區(qū)的指導性文件多為“評價方案”“實施方案”或“評價辦法”，雖然名稱不盡相同，但在結構與內(nèi)容上并無太大的差異，都對部門整體支出績效評價工作的評價主體、評價范圍、評價對象、評價內(nèi)容、指標體系、實施流程、評定方法、評價結果應用等重點要素進行規(guī)定。
其他部分地區(qū)目前大多以財政部門通知的形式對部門整體支出績效評價工作進行布置和規(guī)范，如湖南省湘潭市《湘潭市財政局關于做好2014年度部門整體支出績效自評的通知》（潭財績〔2014〕10號）、懷化市《懷化市財政局關于開展2013年度部門支出整體績效自評工作的通知》（懷財資〔2014〕103號）等；還有部分地區(qū)正在逐步開展制度建設工作，如上海市嘉定區(qū)財政局在2014年開始編寫部門整體支出績效評價方案，于當年6月召開評審會，邀請眾多專家學者參與探討，并對該區(qū)殘疾人聯(lián)合會進行了整體支出績效評價試點。
2.組織保障。
一般而言，部門整體支出績效評價的評價主體為各級財政部門，但也有將各級預算單位納入評價主體的，如貴州省銅仁市。此外，北京市的績效評價工作尤為強調(diào)第三方的績效監(jiān)督作用，將中介機構與財政部門一同組成評價組，參與部門整體支出績效評價的方案撰寫、調(diào)研調(diào)查、績效信息收集、報告撰寫等工作。2018年財政部發(fā)文明確委托第三方進行績效評價。
3.評價范圍和評價對象。
一般而言，評價范圍為使用財政資金的預算部門或單位，評價對象為部門某年度的財政性資金。在預算部門的選擇上，部分地區(qū)正逐漸從“試點”步入“全面”，如四川省財政廳2014年對省級一級預算單位全部要求開展自評，并要求這些單位對其各級下屬單位的年度綜合預算支出整體績效進行自評；黑龍江省財政廳2013年要求將評價范圍定為省級一級預算部門。
4.評價內(nèi)容和指標體系。
在評價內(nèi)容和指標體系的設計上，各地區(qū)采取的方式大致可以分為以下三大類。
一是以財政部的部門整體支出績效評價共性指標體系（下簡稱“共性指標體系”）框架為準。少數(shù)地方政府直接運用財政部共性指標體系框架開展部門整體支出績效評價，如廣州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)部分區(qū)縣。
二是在共性指標體系基礎上對二級指標和三級指標進行調(diào)整或細化。以海南省為例，其一級指標與共性指標體系完全一致，但一級指標“效果”下的二級考察點由“履職效益”調(diào)整為“工作成效”和“社會效益”；三級指標也有所區(qū)別，主要表現(xiàn)在：第一，“目標設定”和“預算配置”下設的三級指標考察點有所區(qū)別，如在“目標設定”上，海南省除了考察績效目標合理性和績效指標明確性外，還增設了“職責明確”指標，用以考察部門本身職責設定的明確性和合理性；第二，職責履行類指標中，完成率和質量達標率這兩個指標均明確為考察項目預算，而非部門整體預算。在權重設置上，海南省給予過程類指標較高的權重（55%），重點關注預算執(zhí)行支付進度和資金使用合規(guī)情況；但產(chǎn)出和效果類指標的權重相對較低，分別為20%和10%。
三是采用自行設計的指標體系框架。這也是目前國內(nèi)地方政府較為常見的做法。自行設計指標體系的主要設計思路分兩類：第一，運用邏輯分析思路。例如，北京市將部門決策單獨作為一級指標，從部門決策——部門管理——部門績效三方面設立一級框架，權重分別為15%、40%和45%；二級考察點包括目標設定、決策過程、資金分配、預算執(zhí)行、預算管理、績效管理、資產(chǎn)管理、產(chǎn)出和效果9個方面。與共性指標體系相比，“決策過程”和“績效管理”是其特有的考察點。又如，湖南省懷化市從預算編制、預算執(zhí)行、綜合管理和履職績效四方面設立框架，權重分別為 18%、35%、29%和18%；看似僅細化到二級指標，實則以指標的具體解釋代替了三級指標分類，表格中第三列的“分值”對應的也是各項具體指標解釋條目；第二，運用分塊考察思路。例如，哈爾濱市從預算執(zhí)行和事業(yè)效果兩方面設立一級指標框架，各占50%的權重，其中預算執(zhí)行類指標下設經(jīng)費控制和規(guī)范管理2個二級指標和7個三級指標，但事業(yè)效果類指標并沒有設定具體的二級和三級指標。又如，廣西壯族自治區(qū)從預算編制、預算執(zhí)行、預決算管理、績效評價管理和監(jiān)督管理5方面設立框架；江蘇省睢寧縣從目標設定、執(zhí)行與管理、專項評價3個方面設立框架。
5.實施流程。
總體而言，各地的部門整體績效評價實施流程與項目支出績效評價的實施流程基本一致，即：預算部門自評價——財政部門評價——評價結果上報。就財政部門評價環(huán)節(jié)而言，一般為財政部門組織中介機構評價組，評價組制定評價方案后開展調(diào)研和績效信息采集，并撰寫報告，報告經(jīng)由專家組評定后，由財政部門將評價結果上報至同級政府。
6.評價結果應用。
各地在評價結果的應用上存在一定差異，例如，北京市對評價報告中提出的整改意見將報人大進行審議，再將評價意見反饋給預算部門進行整改。海南省的評價結果應用包括：（1）評價結果反饋；（2）開展績效問責，約談評價結果較差的部門負責人；（3）評價結果在一定范圍內(nèi)通報；（4）激勵性獎勵，對下年度預算安排做適當調(diào)整。銅仁市的評價結果用用包括：（1）評價結果反饋，責成部門整改并將整改結果報告財政部門；（2）實行按績效評價結果安排預算的應用機制，按評價結果撥付或緩撥、停撥相關資金。
近年來，很多地方都在強化和規(guī)范政府采購績效管理。例如，湖北省有關部門在2012年政府采購工作要點中就提出，要將對政府采購預算執(zhí)行實行績效評價；部分地方還出臺了政府采購績效評價的相關制度，例如，山東省2013年就發(fā)布了《山東省關于進一步加強政府采購績效管理的意見》；河北省2014年出臺了《河北省省級政府采購項目績效評價管理辦法（試行）》；四川省2015年出臺了《四川省政府采購執(zhí)行情況績效評價管理暫行辦法》；遼寧省2017年印發(fā)了《遼寧省省本級政府采購工作績效考核辦法（試行）》等。通過這些制度規(guī)范和實際探索，促進了各地政府采購規(guī)模擴大、規(guī)范管理、提高采購績效。
三、我國政府采購績效管理中的難點
從中央到地方政府，雖然在政府采購績效管理方面取得了一系列可喜的成績，但是跳出一個個具體的政府采購項目來看政府采購績效管理問題，從整體上來看仍然存在不少難點問題，主要包括如下幾個難點問題。
?。ㄒ唬┯嘘P政府采購績效管理的思想障礙。
如何認識政府采購績效管理問題？目前各地的實踐表明，在討論或評價政府采購績效時，大多關注采購項目本身投入（即政府采購預算編制）、過程控制、結果績效等問題；這種討論或評價無可厚非，也是必需的。但如果將政府采購績效管理局限在這個層面，顯然缺乏宏觀性和整體性，與財政職能、政府職能缺乏必要的對應協(xié)調(diào)性。因此，采購結果表面上看往往節(jié)約了財政資金，但總是不太令人滿意或不盡如人意，主要表現(xiàn)為采購效率低下、采購供求不吻合問題、采購項目質量問題、采購后期服務跟不上、采購性價比較差、采購過程中的串標合謀等問題。
（二）政府采購績效管理制度落后于實際需求。
雖然財政部和地方財政部門先后出臺有關財政支出績效評價方面的管理辦法，新預算法也明確要求使用財政專項資金的部門或單位對資金使用績效進行評價，但專門針對政府采購績效評價規(guī)范的較少，只散見于地方財政部門出臺的有關政府采購績效管理辦法，并且大多屬于探索性的。顯然與逐年壯大的政府采購規(guī)模相比，這些制度或規(guī)范不能滿足實際需求。
?。ㄈ┱少徔冃Ч芾韴?zhí)行中的困難。
盡管一些地方出臺了政府采購績效管理的相關制度，由于缺乏具體的評價標準和操作指南，在實施績效評價時往往無法操作或流于形式，即便有一些評價指標，往往關注政府采購項目本身的投入與產(chǎn)出，跳出項目從中觀或宏觀層面進行評價很少或幾乎沒有，導致政府采購績效管理層次局限于項目層面、單位層面，至多到部門層面，缺乏宏觀層面的協(xié)調(diào)性和科學性。
?。ㄋ模┱少徔冃гu價結果應用難。
由于國家層面目前沒有做硬性要求，政府采購績效評價結果與下一年度預算編制掛鉤只是在一些地方試點過程中部分被采用，即使被采用，也存在預算編制時強調(diào)業(yè)務需要而增加政府采購預算額度，對于政府采購績效差的項目在下一個預算周期內(nèi)繼續(xù)保留甚至是擴大預算規(guī)模（這可能是目前財政專項資金規(guī)定專門用途所致）。因此，政府采購績效評價結果不被重視，與沒有得到應用或很好應用密不可分；進而導致政府采購績效管理理念在實踐中不能得到貫徹的尷尬局面。
四、國外政府采購績效評價的基本經(jīng)驗
財政支出績效考核制度源于西方發(fā)達國家，基于民主與法制，財政支出及其績效受到廣泛關注，得到公民的公開考評和監(jiān)督。在考核過程中，財政支出是重要的考核內(nèi)容，其中又涉及政府采購績效評價，下面主要列示澳大利亞、加拿大、英國和美國的基本做法及經(jīng)驗。
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在澳大利亞，對政府采購進行績效評價分為政府內(nèi)部評估機構和外部評估機構，其評估目標就是提高政府采購經(jīng)濟和社會效益。一方面，要求政府采購活動本身要滿足需求部門對貨物、工程或服務的需要，同時最大限度的節(jié)約采購資金，提高采購活動的經(jīng)濟效益；另一方面，通過績效評價維護公開、公平競爭的市場經(jīng)濟秩序，促進社會經(jīng)濟發(fā)展和政府宏觀經(jīng)濟目標實現(xiàn)。其目的是為決策服務，改進現(xiàn)有項目管理，增強項目管理者的責任感。促使采購行為嚴格按法律執(zhí)行，為此，政府采購績效評估不僅要對采購資金的來源和運用進行審計評價，更要對采購行為是否嚴格遵守了《聯(lián)邦采購指南》和相關法規(guī)以及采購效益進行監(jiān)督評估。
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20世紀70年代末，加拿大開始進行政府績效評價工作（發(fā)布《績效評價政策》），成為聯(lián)邦政府部門進行日常管理的重要組成部分，是每個聯(lián)邦部門副部長的管理職責；明確規(guī)定了評價結果的應用途徑，即用于決策資源的使用、追究相應責任以及提出參謀建議。2001年頒布的《加拿大政府績效評價政策和標準》不僅把績效評價與內(nèi)部審計區(qū)別開，還將績效評價范圍擴大到政府部門的政策和計劃，強調(diào)管理以結果為導向，努力使績效評價深入到政府各部門的管理工作中。評價的內(nèi)容包括重要性和相關性，即所評價的政策、計劃與政府工作重點是否一致，能否體現(xiàn)現(xiàn)實的需要；效果評價，即項目實施是否實現(xiàn)預期的結果和目標；成本收益評價和管理有效性評價。
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英國財政支出績效評價始于1979年所推行的政府改革計劃，1982年所頒布的《財務管理新舉措》明確要求政府各部門應樹立濃厚的“績效意識”。從評價對象看，支出績效評價包括對中央政府和地方政府各部門的評價以及對具體項目的評價；在評價內(nèi)容上，主要包括:對支出項目立項決策的評價，對支出項目技術方案的效果評價，對支出項目的經(jīng)濟性和有效性進行評價，對支出項目的社會影響效果進行評價。英國財政支出績效評價結果得到充分的應用，即績效評價結果成為調(diào)整政府長期經(jīng)濟目標和計劃的依據(jù)、政府各部門都要根據(jù)提交的秋季績效評價報告對其3年滾動計劃進行相應調(diào)整；同時，績效評價結果也是財政部對各部門制定以后年度預算的依據(jù)；也作為國會和內(nèi)閣對各政府部門行政責任制是否落實的重要依據(jù)。
（四）美國。
美國財政支出績效評價始于1979年《關于行政部門管理改革和績效評價工作》（美國預算管理辦公室），1993年美國國會頒布了《政府績效與結果法案》，評價內(nèi)容包括過程評價、經(jīng)濟效益評價、綜合影響評價、可持續(xù)性和長期評價，其主要目的是通過設定公共支出績效目標，對比績效目標和實施成果，進行年度績效評價；同時，要求政府各部門每年向國會提交年度績效報告，以最終實現(xiàn)使用績效評價信息和結果指導公共資源分配決策目標，提高聯(lián)邦政府工作效率和公共資金的使用效益。
上述四國的共同經(jīng)驗是：評價制度先行、評價目標與內(nèi)容明確、評價主體內(nèi)外有別、評價結果應用充分。
五、加強我國政府采購績效管理的基本思路
在黨的十九大報告精神指引下，根據(jù)《預算法》《政府采購法實施條例》和87號文件要求，加強我國政府采購績效管理的基本思路如下：
（一）克服思想障礙，將績效理念貫穿政府采購績效管理全過程。
政府采購作為財政制度的重要組成部分，要始終注重提高績效，將績效理念和方法深度融入采購制度設計之中、采購預算編制之中，以及執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，更好體現(xiàn)結果導向；切實加強政府采購與部門預算、資產(chǎn)管理、國庫集中支付及績效評價的有機結合，依托財政支出綜合監(jiān)管，建立“預算——計劃——采購——支付——監(jiān)督”的循環(huán)監(jiān)督機制，努力解決重分配、輕管理問題。結合政府職能轉換要求，從宏觀層面和整體性視角關注政府采購預算編制與執(zhí)行問題。
?。ǘ┙⒄少徔冃Ч芾碇贫?，為績效管理工作提供制度保障。
鑒于政府采購規(guī)模逐年提高，其在財政支出總額中的比重預期將達30%左右，由于政府采購績效管理和財政支出績效管理的目標導向不同、站位不同，財政支出績效管理制度不能簡單的運用到政府采購績效管理中。因此，有必要專門針對政府采購績效管理問題設計制度。在總結各地試點經(jīng)驗基礎上，結合財政支出績效評價成果，可考慮將政府采購績效評價管理辦法單列，一方面可以有效對接財政支出總體主體評價，另一方面又可以深化政府采購績效評價內(nèi)容，為政府采購績效管理提供基礎數(shù)據(jù)和具體操作指南。
?。ㄈ嫿ㄕ少徔冃гu價指標體系，為具體績效評價工作提供指引。
在建立政府采購績效管理制度過程中，最大的難點是構建一套通用的績效評價指標體系，各地在操作過程中，可適當增加或減少具體指標。這套通用指標包括通用類指標和行業(yè)類指標，分為3個層級，其中：一級指標分為產(chǎn)出、效益2方面指標；二級指標分為數(shù)量、時效、質量、成本、社會效益、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益等方面的指標（這里的一二級指標均為國家層面指標）；三級指標為各部門和行業(yè)細化的個性化指標。每個指標在設計時要包含資金用途、指標名稱、所屬的一二級指標分類、指標解釋、指標出處（依據(jù)）、評分標準、指標標準值、指標歷史值、指標取值來源、其他地區(qū)參考值（外省、市）、指標適用層級（省、市、縣）、指標適用的評價類型、關鍵字等具體信息項，統(tǒng)一納入指標庫進行管理。
指標庫的作用將體現(xiàn)在預算績效管理全過程中：在預算編制階段，預算單位從指標庫中挑選合適的績效指標填入項目績效目標中并明確目標值，可以有效解決部門不清楚如何填報績效指標導致績效目標無法做實的問題；財政部門通過調(diào)取指標庫中歷史指標值與部門填報的目標值比對等方式，可以有效解決財政部門與預算部門之間信息不對稱而無法對績效目標合理性進行判斷的問題。在預算執(zhí)行過程中，財政部門通過將績效目標中設定的目標值與指標的當期實際數(shù)值、指標庫中保存的歷史參考值進行綜合比對和分析，科學判斷財政資金和項目的績效情況。同時，指標當期實際數(shù)值被及時收錄到指標庫中，作為下一期績效管理的參考。
（四）將政府采購績效評價結果有效與下一周期預算編制掛鉤，促進預算管理科學化。
根據(jù)十九大報告精神和《預算法》要求，全面加強預算績效管理，必須要對政府類收支進行全面績效評價，在加強政府內(nèi)部績效評價的同時，引入第三方對政府收支進行績效評價，并將評價結果與下期預算編制掛鉤，提升預算編制的科學性和合理性，進而促進國家治理能力和國家治理體系現(xiàn)代化。可考慮先易后難原則，逐步推進，比如，先在財政專項資金方面推進績效評價與預算編制掛鉤，然后推廣到容易計量的支出項目，再推廣到全部支出項目，再推廣到全部收支項目，進而為對單位、部門、地區(qū)和國家層面整體績效管理提供數(shù)據(jù)基礎。
2018年9月26日，人民日報刊登了中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），這是黨中央、國務院對全面實施預算績效管理做出的頂層設計和重大部署，對于深化預算管理制度改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義?！兑庖姟访鞔_要求：加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，具體表現(xiàn)如下：將各級政府收支預算全面納入績效管理，實施部門和單位預算績效管理，實施政策和項目預算績效管理，進而構建全方位預算績效管理格局；建立績效評估機制，強化績效目標管理，做好績效運行監(jiān)控，開展績效評價和結果應用，進而建立全過程預算績效管理鏈條；建立一般公共預算和其他政府預算績效管理體系，進而完善全覆蓋預算績效管理體系；完善預算績效管理流程，健全預算績效標準體系，進而健全預算績效管理制度；明確績效管理責任約束，強化績效管理激勵約束，進而硬化預算績效管理約束。
總之，中國改革開放40年，在經(jīng)濟社會各領域取得了長足發(fā)展和令國人自豪的成績，這其中就包括在政府采購領域取得的一系列成績，有關政府采購績效管理的成績也令人興奮，同時在發(fā)展中也存在不少有待進一步改革完善的地方。展望未來，在依法治國和推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化進程中，我們有理由相信，本文所討論的難點也一定是發(fā)展中的困難，會在國人共同努力下一一化解。
（作者：裴育 南京審計大學）
（來源：中國政府采購雜志社）
