三種情形除外 承諾生效合同成立
合同成立的意義
合同成立就是指當(dāng)事人通過(guò)要約和承諾的方式對(duì)合同的必要條款達(dá)成合意。合同成立問(wèn)題之所以成為《合同法》關(guān)注并獨(dú)立存在的問(wèn)題，緣于其自身的價(jià)值：一方面，合同成立是合同是否有效的前提和基礎(chǔ)。合同成立表明在當(dāng)事人之間已經(jīng)產(chǎn)生合同的法律事實(shí)，在此基礎(chǔ)上才能進(jìn)一步判斷這個(gè)合同對(duì)當(dāng)事人是否具有約束力。如果合同尚未成立，也便無(wú)從判斷合同是否有效。根據(jù)《合同法》第四十四條"依法成立的合同，自成立時(shí)生效"的規(guī)定，在通常情況下合同成立與合同生效的起始時(shí)間是一致的。
另一方面，合同是否成立并生效是劃分當(dāng)事人不同責(zé)任的基本依據(jù)。合同如果已經(jīng)成立并生效，當(dāng)事人對(duì)合同條款的違反則屬于違約行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。合同不成立的情形下情況則完全不同，由于合同不成立、不生效，合同條款對(duì)當(dāng)事人沒(méi)有法律上的約束力，當(dāng)事人不享有合同權(quán)利、不承擔(dān)合同義務(wù)，如果因?yàn)橐环降倪^(guò)失導(dǎo)致合同不成立給對(duì)方當(dāng)事人造成損失的，則應(yīng)承擔(dān)締約過(guò)失責(zé)任。
合同成立三要件
概括地說(shuō)，合同成立應(yīng)具備以下三個(gè)法律要件：一是主體相互性，參加合同關(guān)系、承擔(dān)訂立合同所產(chǎn)生的實(shí)體權(quán)利和義務(wù)或者法律責(zé)任的人應(yīng)包括雙方或多方當(dāng)事人，代理人可以代為簽訂合同，但其本身并不屬于合同當(dāng)事人；二是內(nèi)容必要性，當(dāng)事人之間達(dá)成的一致意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)具備合同的必要條款，也就是指合同成其為合同所必不可少的內(nèi)容，如合同的標(biāo)的、數(shù)量等；三是形式規(guī)范性，通過(guò)要約和承諾的方式在形式上達(dá)成一致意見(jiàn)，如果意思表示未達(dá)成一致，則無(wú)合同存在可言。
具體到交易活動(dòng)，根據(jù)《合同法》第十三條和第二十五條的規(guī)定，合同成立應(yīng)以要約人作出表明希望與他人訂立合同的意思表示（要約）、受要約人作出同意要約的意思表示（承諾）為基本過(guò)程，在"承諾生效時(shí)合同成立"。
合同成立的不同情形
實(shí)踐中，訂立合同的要約與承諾往往不會(huì)像理論概括這樣簡(jiǎn)單和清晰，由于討價(jià)還價(jià)、條款蹉商的存在，導(dǎo)致要約與承諾的轉(zhuǎn)換常常變得異常復(fù)雜、難以明辨，過(guò)度拘泥于"要約和承諾之間的區(qū)別也就失去了意義"。因此，《合同法》在第二十五條明確"承諾生效時(shí)合同成立"一般原則的同時(shí)，也出于尊重交易多樣性、維護(hù)交易安定性的目的，規(guī)定了合同成立的特殊情形：
合同書(shū)形式訂立的合同 《合同法》第三十二條規(guī)定："當(dāng)事人采用合同書(shū)形式訂立合同的，自雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章時(shí)合同成立。"當(dāng)事人通過(guò)通常的要約與承諾程序達(dá)成一致意見(jiàn)后，如果另行簽訂合同書(shū)，則排除了承諾生效時(shí)合同成立的一般原則，而自雙方當(dāng)事人在合同書(shū)上簽字或者蓋章時(shí)合同成立，簽字或蓋章時(shí)間不一致的，以最后簽字或蓋章時(shí)合同成立。
確認(rèn)書(shū)形式訂立的合同 《合同法》第三十三條規(guī)定："當(dāng)事人采用信件、數(shù)據(jù)電文形式訂立合同的，可以在合同成立之前要求簽訂確認(rèn)書(shū)。簽訂確認(rèn)書(shū)時(shí)合同成立。"當(dāng)事人通過(guò)信件、數(shù)據(jù)電文形式完成要約和承諾過(guò)程之后，一方當(dāng)事人可要求簽訂確認(rèn)書(shū)，這種情況下簽訂確認(rèn)書(shū)的時(shí)間為合同成立時(shí)間。需要指出的是，簽訂確認(rèn)書(shū)并非采用信件、數(shù)據(jù)電文形式訂立合同的必經(jīng)程序，合同一方當(dāng)事人可以根據(jù)自己的意愿提出這種要求，如果當(dāng)事人沒(méi)有提出簽訂確認(rèn)書(shū)，合同成立則仍然適用要約、承諾的一般規(guī)定。
當(dāng)事人實(shí)際履行的合同 《合同法》第三十六條、第三十七條規(guī)定：法律、行政法規(guī)規(guī)定或者當(dāng)事人約定采用書(shū)面形式訂立合同、當(dāng)事人未采用書(shū)面形式，或者采用合同書(shū)形式訂立合同在簽字或蓋章之前，當(dāng)事人一方已經(jīng)履行主要義務(wù)，對(duì)方接受的，該合同成立。在當(dāng)事人以自己的實(shí)際行為作為意思表示方式，通過(guò)履行合同義務(wù)、接受合同權(quán)利的行為最終達(dá)成了合意，盡管沒(méi)有按照法定或約定采用書(shū)面形式或在合同書(shū)上簽字蓋章，合同也因當(dāng)事人的實(shí)際履行行為而成立?！逗贤ā穮s又在一定條件下允許這樣的合同成立，正是契約自由原則的高度體現(xiàn)。
綜合《合同法》有關(guān)合同成立的具體規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)合同成立的各種法定情形構(gòu)成一個(gè)金字塔形結(jié)構(gòu)（如合同成立情形示意圖）。在這個(gè)金字塔內(nèi)部：從發(fā)生概率看，塔底向塔尖延伸的過(guò)程就是合同成立情形由一般到特別的過(guò)程--居于最下端的是合同因承諾生效而成立的常態(tài)，合同書(shū)、確認(rèn)書(shū)、實(shí)際履行情形下合同成立的情況則屬于少數(shù)；按照特殊條款高于一般條款的基本原則，居于塔尖的少數(shù)情形的法律效力最高，當(dāng)出現(xiàn)《合同法》規(guī)定的特殊情形時(shí)，要約、承諾的合同成立一般規(guī)則將被排除適用，因此由一般情形到特別情形也呈現(xiàn)法律效力遞增的狀態(tài)。
現(xiàn)行規(guī)定造成對(duì)合同成立時(shí)間產(chǎn)生分歧
政府采購(gòu)合同是依法開(kāi)展政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)獲得結(jié)果的書(shū)面記錄，也是財(cái)政部門對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督和審核撥付資金的重要依據(jù)。因此，政府采購(gòu)合同管理在政府采購(gòu)法律制度體系中也就必然占有重要位置。
在采購(gòu)實(shí)踐中，中標(biāo)結(jié)果確定后供應(yīng)商拒不履行、采購(gòu)人拒不接受的現(xiàn)象卻時(shí)有發(fā)生，常常困擾采購(gòu)操作機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門。當(dāng)采購(gòu)操作機(jī)構(gòu)或者監(jiān)管部門為處理這類問(wèn)題去尋找法律依據(jù)時(shí)，才發(fā)現(xiàn)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定并不明確。
政府采購(gòu)合同成立問(wèn)題存在的立法缺失，直接導(dǎo)致對(duì)相關(guān)當(dāng)事人究竟應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任還是締約過(guò)失責(zé)任爭(zhēng)論不一、難以處理?？梢哉f(shuō)，立法與實(shí)踐之間的邏輯矛盾，已經(jīng)制約了政府采購(gòu)合同管理、影響了規(guī)范政府采購(gòu)當(dāng)事人行為和保障政府采購(gòu)制度嚴(yán)肅性。因此，結(jié)合《政府采購(gòu)法》，對(duì)政府采購(gòu)合同成立問(wèn)題進(jìn)行解剖性分析顯得尤為必要。
政采合同應(yīng)適用《合同法》
《政府采購(gòu)法》第四十三條明確規(guī)定："政府采購(gòu)合同適用合同法。"這是《合同法》對(duì)政府采購(gòu)合同進(jìn)行調(diào)整的最有力法律依據(jù)，也是《政府采購(gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)作為民事活動(dòng)、政府采購(gòu)活動(dòng)當(dāng)事人之間法律地位平等等基本問(wèn)題的認(rèn)可。因此，《合同法》有關(guān)合同訂立、成立、生效和履行等規(guī)定，都可以作為規(guī)范政府采購(gòu)合同行為的直接依據(jù)，《政府采購(gòu)法》不必再行明確，避免立法的簡(jiǎn)單重復(fù)。具體到政府采購(gòu)實(shí)踐活動(dòng)，政府采購(gòu)當(dāng)事人也可以依據(jù)《合同法》的一般規(guī)定指引自身行為、預(yù)測(cè)行為后果、維護(hù)合法權(quán)益，從而更加積極有效地參與政府采購(gòu)活動(dòng)。
政采特殊規(guī)定優(yōu)先適用
在當(dāng)代法律效力理論和實(shí)踐中，"特別法優(yōu)于一般法"是一個(gè)基本規(guī)則：當(dāng)一般法規(guī)定與特別法規(guī)定不一致時(shí)，優(yōu)先適用特別法規(guī)定。《立法法》第八十三條，也明確規(guī)定了這一規(guī)則。政府采購(gòu)活動(dòng)由于合同訂立過(guò)程、合同當(dāng)事人、合同標(biāo)的和合同履行等方面都有別于一般交易中的合同行為，相對(duì)于普通合同而言，政府采購(gòu)合同屬于特殊合同，在《政府采購(gòu)法》的特殊規(guī)定與《合同法》不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《政府采購(gòu)法》的特殊規(guī)定。主要體現(xiàn)在：
在合同形式上 政府采購(gòu)合同只能采用書(shū)面形式。根據(jù)《合同法》第十條"當(dāng)事人訂立合同，有書(shū)面形式、口頭形式和其他形式。法律、行政法規(guī)規(guī)定采用書(shū)面形式，應(yīng)當(dāng)采用書(shū)面形式"和《政府采購(gòu)法》第四十四條"政府采購(gòu)合同應(yīng)當(dāng)采用書(shū)面形式"的規(guī)定，政府采購(gòu)合同應(yīng)以包括合同書(shū)、信件以及數(shù)據(jù)電文等可有形表現(xiàn)所載內(nèi)容的形式訂立，而不得采取口頭形式或其他形式。
在承諾生效上 中標(biāo)、成交通知書(shū)發(fā)出即產(chǎn)生法律效力?！墩少?gòu)法》第四十六條第二款規(guī)定："中標(biāo)、成交通知書(shū)對(duì)采購(gòu)人和中標(biāo)、成交供應(yīng)商均具有法律效力。中標(biāo)、成交通知書(shū)發(fā)出后，采購(gòu)人改變中標(biāo)、成交結(jié)果的，或者中標(biāo)、成交供應(yīng)商放棄中標(biāo)、成交結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。" 據(jù)此，"中標(biāo)、成交通知書(shū)"作為合同訂立過(guò)程中采購(gòu)人的承諾，在發(fā)出時(shí)就對(duì)采購(gòu)人產(chǎn)生了約束力，而非《合同法》規(guī)定的"承諾通知到達(dá)要約人時(shí)"承諾人才受約束。
這主要是由于政府采購(gòu)交易中政府采購(gòu)當(dāng)事人并不具有完全的意思自治，供應(yīng)商在遞交投標(biāo)文件或報(bào)價(jià)文件后，投標(biāo)時(shí)間一截止就已無(wú)權(quán)再作改變、也不能撤回，采購(gòu)人則享有采購(gòu)結(jié)果確定權(quán)。在采購(gòu)人相對(duì)強(qiáng)勢(shì)、供應(yīng)商相對(duì)弱勢(shì)的情況下，法律規(guī)定中標(biāo)、成交通知書(shū)發(fā)出即產(chǎn)生法律效力，主要在于約束和規(guī)范采購(gòu)人的行為，防止其擅自變更采購(gòu)結(jié)果，以保障雙方當(dāng)事人法律地位和權(quán)利的對(duì)等。
法律規(guī)定造成錯(cuò)覺(jué)
一方面，通過(guò)對(duì)合同成立的一般考察我們知道，合同在承諾生效時(shí)成立，這是合同成立的一般規(guī)定。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第四十六條第二款的規(guī)定，中標(biāo)、成效通知書(shū)發(fā)出時(shí)即產(chǎn)生法律約束力，這是否意味著，中標(biāo)、成交通知書(shū)發(fā)出時(shí)，政府采購(gòu)合同即依法成立了呢？而且該法對(duì)中標(biāo)、成交通知書(shū)的"法律效力"和當(dāng)事人改變中標(biāo)、成交通知書(shū)結(jié)果"應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任"又進(jìn)行專門強(qiáng)調(diào)，這給人的感覺(jué)好像也是該法對(duì)中標(biāo)、成交通知書(shū)發(fā)出時(shí)合同就成立了。
另一方面，《政府采購(gòu)法》第四十六條卻又規(guī)定"采購(gòu)人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商在中標(biāo)、成交通知書(shū)發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購(gòu)合同。"也就是說(shuō)，《政府采購(gòu)法》要求政府采購(gòu)合同應(yīng)以合同書(shū)形式訂立。而根據(jù)《合同法》第三十二條"當(dāng)事人采用合同書(shū)形式訂立合同的，自雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章時(shí)合同成立"的規(guī)定，雙方當(dāng)事人在政府采購(gòu)合同上簽字或蓋章之前，政府采購(gòu)合同尚不成立。
由此可見(jiàn)，《政府采購(gòu)法》第四十六條看似對(duì)政府采購(gòu)合同提出了更嚴(yán)格的要求，但這個(gè)更嚴(yán)格的要求卻會(huì)給人造成錯(cuò)覺(jué)，導(dǎo)致法律糾紛產(chǎn)生時(shí)，相關(guān)各方各持己見(jiàn)，爭(zhēng)議難以順利解決。
政采合同在承諾生效時(shí)即應(yīng)成立
盡管《政府采購(gòu)法》與其他任何一部法律一樣，都不可能是完美無(wú)瑕的法律規(guī)范，但政府采購(gòu)實(shí)務(wù)工作者在面對(duì)實(shí)踐中的問(wèn)題甚至是立法沖突時(shí)，首要任務(wù)卻仍然是承認(rèn)《政府采購(gòu)法》的絕對(duì)權(quán)威性及其在整個(gè)政府采購(gòu)法律制度體系中的基本地位，同時(shí)承認(rèn)文本中及文本之間可能存在漏洞與沖突，從而運(yùn)用法律自身原理，遵循邏輯與體系的要求，通過(guò)適當(dāng)?shù)慕忉屢?guī)則運(yùn)用和闡釋法律。正確的態(tài)度不是全盤否定，而是當(dāng)爭(zhēng)議事實(shí)有多個(gè)可供選擇的法律規(guī)則時(shí)，提供可供檢驗(yàn)的、相對(duì)穩(wěn)定的規(guī)則選擇機(jī)制?；谏鲜鏊悸泛驼J(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)合同的成立時(shí)間應(yīng)與《合同法》的規(guī)定一致。
從政采交易性質(zhì)看
政府采購(gòu)雖然在交易主體、程序和具體標(biāo)的等方面存在特殊性，但在經(jīng)濟(jì)范疇并不能否定政府采購(gòu)活動(dòng)的市場(chǎng)性、在法律層面并不能否定政府采購(gòu)當(dāng)事人地位和權(quán)利義務(wù)的平等性，本質(zhì)上仍屬于契約自由的民事活動(dòng)，除非有特殊的調(diào)整目的和原因，均應(yīng)遵循《合同法》的一般要求和規(guī)定，以維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一、市場(chǎng)交易規(guī)則的公平和透明，發(fā)揮市場(chǎng)在政府采購(gòu)活動(dòng)中的作用。
但是，我國(guó)政府采購(gòu)立法由于是在行政法思路下的經(jīng)濟(jì)立法，強(qiáng)調(diào)公力干預(yù)、忽略私力自治，從而導(dǎo)致現(xiàn)行的政府采購(gòu)法更靠近行政法而不是經(jīng)濟(jì)法，以致許多人將《政府采購(gòu)法》誤認(rèn)為行政法而非經(jīng)濟(jì)法。
在政府采購(gòu)實(shí)踐中，不少政府采購(gòu)當(dāng)事人缺乏契約精神，對(duì)采購(gòu)結(jié)果的法定性認(rèn)識(shí)和自律不足，出現(xiàn)糾紛后往往首先選擇向行政管理部門告狀、投訴，而少有選擇私法救濟(jì)途徑。在這種情況下，更不能一味強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)的特殊性，而要注重合同法律一般規(guī)則的執(zhí)行，促進(jìn)政府采購(gòu)活動(dòng)規(guī)范有序。
從合同訂立實(shí)質(zhì)要義看
當(dāng)事人訂立合同的根本目的是達(dá)成經(jīng)濟(jì)交易、實(shí)現(xiàn)利益交換，因此合同成立的實(shí)質(zhì)性條件就應(yīng)當(dāng)是當(dāng)事人之間達(dá)成一致意見(jiàn)，而合同成立的其他條件則是為實(shí)現(xiàn)和保障這一條件和目的服務(wù)的。
從政府采購(gòu)實(shí)施流程看，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)發(fā)布采購(gòu)文件即是發(fā)出要約邀請(qǐng)，供應(yīng)商遞交投標(biāo)、競(jìng)價(jià)文件為發(fā)出要約，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)通過(guò)法定的程序和方式對(duì)所有供應(yīng)商的要約進(jìn)行評(píng)審和選擇，最終決定是否接受供應(yīng)商的要約、確定采購(gòu)結(jié)果。
當(dāng)中標(biāo)、成交通知發(fā)出時(shí)，采購(gòu)人與供應(yīng)商之間已經(jīng)就政府采購(gòu)合同的主要條款達(dá)成一致意見(jiàn)，符合合同成立的實(shí)質(zhì)性條件，可以認(rèn)定為合同成立。
方式自由本來(lái)就是契約自由的應(yīng)有之義，如果僅僅因?yàn)楫?dāng)事人還沒(méi)有簽訂政府采購(gòu)合同，而否認(rèn)已經(jīng)對(duì)采購(gòu)人產(chǎn)生約束力的承諾，實(shí)際上是人為增加合同成立障礙，不利于政府采購(gòu)交易的順利實(shí)現(xiàn)。
實(shí)踐中，對(duì)于一些內(nèi)容復(fù)雜、時(shí)間緊迫的政府采購(gòu)項(xiàng)目，無(wú)論是采購(gòu)人還是供應(yīng)商都需要為履行合同進(jìn)行前期準(zhǔn)備，中標(biāo)結(jié)果確定而合同卻遲遲不成立，致使政府采購(gòu)合同關(guān)系長(zhǎng)時(shí)間處于不確定狀態(tài)，當(dāng)事人便不可能放心開(kāi)展合同履約的準(zhǔn)備工作，不利于提高政府采購(gòu)效率。因?yàn)?，沒(méi)有交易性質(zhì)和后果的判斷以及法律保護(hù)機(jī)制的支持，任何理性的經(jīng)濟(jì)主體都不可能在缺乏法律保護(hù)的情況下單方履行一個(gè)還不存在的法律關(guān)系中的義務(wù)。
從立法解釋角度看
《政府采購(gòu)法》也存在體系統(tǒng)一性和邏輯自洽性需要。前文分析表明，《政府采購(gòu)法》第四十六條的兩款規(guī)定對(duì)于政府采購(gòu)合同成立，會(huì)讓人產(chǎn)生認(rèn)識(shí)上的分歧。
在這種情況下，就有必要從《政府采購(gòu)法》其他條文出發(fā)，探尋立法本意、尋找解決矛盾的依據(jù)。如對(duì)《政府采購(gòu)法》第七十三條的三項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行語(yǔ)意分析可以發(fā)現(xiàn)，《政府采購(gòu)法》本身將政府采購(gòu)活動(dòng)劃分為"未確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商"、"中標(biāo)、成交供應(yīng)商已經(jīng)確定但采購(gòu)合同尚未履行"、"采購(gòu)合同已經(jīng)履行"三個(gè)階段。特別是該條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，無(wú)疑是直接將"中標(biāo)、成交供應(yīng)商確定"與"采購(gòu)合同"劃等號(hào)。否則，中標(biāo)、成交供應(yīng)商確定而采購(gòu)合同還沒(méi)有成立，便不存在"撤銷合同"的可能。
透過(guò)《政府采購(gòu)法》條文本身和上文的分析，政府采購(gòu)合同成立時(shí)間不明的問(wèn)題，似乎更像是一種立法技術(shù)上的疏漏，立法時(shí)只是關(guān)注于政府采購(gòu)具體制度，而沒(méi)有交代和關(guān)注這種具體制度在合同法框架的"嵌入性"和替代機(jī)制。
既然不是法律制度構(gòu)建上的沖突，那么，制定頒布《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》便成為直接彌補(bǔ)疏漏的捷徑和契機(jī)。建議在《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中進(jìn)一步明確政府采購(gòu)合同成立的時(shí)間。
來(lái)源： 政府采購(gòu)信息報(bào) 作者：趙會(huì)平
