原標題：因時而變 讓"老辦法"適應(yīng)新形勢
對《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》的修改建議
《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（以下簡稱"18號令"）自2004年9月11日起正式施行。實施9周年后，一些相關(guān)法律、法規(guī)陸續(xù)出臺，各地新情況、新問題也不斷出現(xiàn)，18號令中有些規(guī)定在實際工作中難以執(zhí)行，一定程度影響了政府采購工作的聲譽和形象。武漢市政府采購監(jiān)管部門最近進行專題調(diào)查，走訪了采購人、供應(yīng)商和代理機構(gòu)等政府采購當事人，收集了對18號令的修改意見?，F(xiàn)將匯總后的修改意見，結(jié)合《政府采購法》與《招標投標法》并存的現(xiàn)狀和政府采購工作中的實際做法，從與相關(guān)法律法規(guī)銜接一致、增加有關(guān)內(nèi)容、調(diào)整修改有關(guān)內(nèi)容、刪除有關(guān)內(nèi)容等四個方面提出修改建議。
與有關(guān)法律、法規(guī)相銜接
18號令作為部門規(guī)章必須與其上位法律、行政法規(guī)相一致。在"政府采購法實施條例"正式出臺之前，應(yīng)當先行調(diào)整如下內(nèi)容：
與招投標法適用范圍銜接
18號令第2條明確的適用范圍，應(yīng)當與《招標投標法實施條例》第84條相互銜接。建議在18號令中增加"進行招標投標的政府采購工程，法律、行政法規(guī)對與其有關(guān)的貨物和服務(wù)的招標另有規(guī)定的，從其規(guī)定"這一內(nèi)容。明確界定與進行招標投標的政府采購工程有關(guān)的貨物和服務(wù)的政府采購，適用招標投標法體系范疇。
與上位法和有關(guān)規(guī)定相銜接
1. 《政府采購法》第7條規(guī)定"政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合"。建議在18號令中明確進行招標投標的政府采購，不分組織形式是集中采購或分散采購，都應(yīng)當適用此辦法，這樣就解決了"因沒有規(guī)定，實際工作中如實行分散采購就可以不實行招投標方式"這一問題。
2. 18令中第18條提出了"協(xié)議供貨和定點采購"。這種提法在《政府采購法》中沒有出現(xiàn)，既沒有明確其為組織形式，也沒有明確其為采購方式，給實際工作造成一定混亂。建議在18號令中予以明確：可作為分散采購的一種特殊形式，或者按照《政府采購法》第26條第6款規(guī)定，作為國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式。同時建議將"協(xié)議供貨和定點采購"二種類型合并，修改為"協(xié)議供應(yīng)采購"，這樣更簡潔明了。
3. 招標采購單位這種提法在《政府采購法》中沒有提及，建議將18號令中的"招標采購單位"一律調(diào)整為"政府采購當事人"或"采購人或采購代理機構(gòu)"。
4. 關(guān)于質(zhì)疑的規(guī)定。18號令只是規(guī)定投標供應(yīng)商對中標公告有異議的質(zhì)疑，對采購文件、采購過程的質(zhì)疑沒有作明確規(guī)定，建議與20號令保持一致。同時明確在公示期或者質(zhì)疑期內(nèi)，只能一次性提出所有質(zhì)疑內(nèi)容，不得連續(xù)對不同事項提出質(zhì)疑。
5.建議18號令有關(guān)內(nèi)容將《財政部關(guān)于加強政府采購貨物和服務(wù)項目價格評審管理的通知》（財庫〔2007〕2號）、《財政部關(guān)于進一步規(guī)范政府采購評審工作有關(guān)問題的通知》（財庫〔2012〕69號）有關(guān)內(nèi)容充實進來。
建議增加的內(nèi)容
（一）增加采購人相應(yīng)職責的條款，明確采購人在政府采購招投標活動中的執(zhí)行主體地位，包括權(quán)利與義務(wù)，突出其在政府采購中的主要責任。
明確采購人確定政府采購需求的最長期限，規(guī)定其有特殊情況需要延長的需報政府采購監(jiān)督管理部門備案等有關(guān)內(nèi)容；明確采購人應(yīng)按照批準的預(yù)算開展政府采購活動，當年預(yù)算在當年內(nèi)完成，禁止年底突擊花錢；明確采購人政府采購計劃在預(yù)算年度內(nèi)上報的最后期限，以及特殊情況下的報批程序等等；增加終止招標后采購人應(yīng)承擔的義務(wù)，如承擔已經(jīng)發(fā)生的招標代理服務(wù)費、退還投標保證金、告知中標候選人等內(nèi)容；明確參與評標委員會的采購人代表，應(yīng)當具有"了解和熟悉該政府采購項目情況，能夠代表采購人的意見（黨委會或者群代會可以先召開并統(tǒng)一意見），并有書面的授權(quán)委托書"等條件，避免出現(xiàn)評標結(jié)果出來后采購人不確認評委會推薦的評審結(jié)果的情況。
（二）明確財政部門對政府采購監(jiān)管的主體地位。建議在18號令第五章"法律責任"前增加一章"監(jiān)管檢查"內(nèi)容，明確財政部門監(jiān)管的主要內(nèi)容（包括參加現(xiàn)場監(jiān)督開標活動的情形及其監(jiān)管內(nèi)容）、其他監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管內(nèi)容、與公共資源交易平臺的關(guān)系，理清財政部門與其他機構(gòu)對政府采購招投標的監(jiān)管職責分工。
（二）明確參加實行招標方式的部門集中采購和分散采購的評審專家是否都必須使用政府采購評審專家?guī)炖锏膶＜?，其招標、中標信息是否必須在省級財政部門或財政部指定的政府采購信息發(fā)布媒體上公開。
（三）18號令第34條中應(yīng)增加聯(lián)合體中標后，聯(lián)合體中的某一方能否轉(zhuǎn)讓其承擔的工作等相關(guān)條款。
（四）增加招標文件發(fā)放期限方面的規(guī)定。增加對"招標文件收受人"的界定。
（五）18號令第41條，第一款相關(guān)內(nèi)容開頭應(yīng)增加"開標時以投標文件正本為準。"
（六）18號令第60條，末尾應(yīng)增加"或者重新組織招標。"避免排位在后的中標候選供應(yīng)商惡意投訴；也避免價差較大時，兩者串通牟利給國家造成損失，并明確推薦中標候選供應(yīng)商的數(shù)量上限為三個。
（七）明確代理機構(gòu)是否能夠?qū)⒓油稑说墓?yīng)商進行資格初步審查（避免非法排除潛在投標人）。增加代理機構(gòu)在確定中標候選人后，多少天內(nèi)應(yīng)當公布中標結(jié)果公示的有關(guān)規(guī)定。
（八）建議在第五章"法律責任"第68條第一款之前，增加"沒有政府采購預(yù)算而自行采購的"；在第十款后，增加"其他違反政府采購法律、法規(guī)規(guī)定的"。 細化第三款中規(guī)避招標而"化整為零"的具體情形。
（九）參照《招標投標法實施條例》，增加禁止"串通投標"的有關(guān)條款。
建議調(diào)整變更的內(nèi)容
（一）應(yīng)當按照政府采購法的規(guī)定重新界定"邀請招標"。近10年來，武漢市沒有使用一次"邀請招標"進行政府采購，因為與公開招標相比，其程序更復(fù)雜、所需時間更長、花費的成本更高。建議修改為：邀請招標，是指招標采購單位依法以投標邀請書的方式邀請?zhí)囟ǖ墓?yīng)商參加投標。因為18號令中規(guī)定"隨機選取三家"就不是特定，"特定"就不可能隨機產(chǎn)生。同時對第15條進行相應(yīng)調(diào)整，內(nèi)容變更后，不再在評標前對投標人資格發(fā)布資格審查公告。
（二）18號令第4條"因特殊情況需要采用公開招標以外方式的，應(yīng)與在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門的批準"這一款在實際工作中無法執(zhí)行，主要原因有四：
一是一級政府一級財政，以武漢市為例，各區(qū)的財政都有獨立的政府采購預(yù)算，其資金管理由其同級財政負責。
二是如果各區(qū)的非公開招標方式都由市財政局批準，武漢市十余個區(qū)的非公開招標方式政府采購審查，都集中到市財政指部門管理，恐怕力不從心、鞭長莫及。
三是權(quán)責要對等?？h以上財政部門有監(jiān)督處罰權(quán)，但無對應(yīng)的非招標方式采購審批權(quán)。
四是越到基層，采取公開招標方式越困難。建議在"批準"文字前增加及其授權(quán)的機構(gòu)。同理18號令48條類似內(nèi)容也應(yīng)當做相應(yīng)修改。
（三）關(guān)于18號令有關(guān)內(nèi)容的期限，其時間單位有的是"工作日"，有的是"天"，能否按某種規(guī)則進行統(tǒng)一界定，便于記憶和執(zhí)行。建議：涉及當事人事項的期限一律為"天"，涉及監(jiān)管機構(gòu)事項的期限一律為"工作日"。或者都為"天"，或者都為"工作日"。
（四）18號令第6條規(guī)定，不得指定貨物的品牌。不得指定的范圍不應(yīng)只是界定于品牌，特定的技術(shù)規(guī)范和要求，以及特定的技術(shù)執(zhí)行標準，都應(yīng)屬于不得指定的范圍。
（五）18號令第16條規(guī)定："采用招標方式采購的，自招標文件開始發(fā)出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，不得少于二十日。"因該條規(guī)定未對招標文件發(fā)放的期限作明確界定，建議具體明確招標公告、招標文件發(fā)售、投標報名等各環(huán)節(jié)具體的天數(shù)。
（六）建議在18號令第17條第2款中，增加"政府采購預(yù)算或政府采購計劃"內(nèi)容。因?qū)嶋H工作中，部分地方的政府采購項目預(yù)算已經(jīng)進行了公布。如果按照現(xiàn)行18號令規(guī)定不公開，實際為有渠道、有關(guān)系的供應(yīng)商打開了方便之門，更助長了四處探聽政府采購預(yù)算的不正之風(fēng)，反而不利于政府采購的公開透明，不利于促進供應(yīng)商的公平競爭。同時將保證金的收取比例調(diào)整到與《招標投標法實施條例》一致的水平，不得超過2%。
（七）18號令第20條關(guān)于備選投標方案，應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定其評審標準和處理辦法。一般應(yīng)為：評標委員會僅對中標候選人的主投標方案進行評審，若中標候選人的備選方案對招標人更有利則建議招標人采用其備選方案。
（八）18號令第23條雖然規(guī)定了"招標文件售價"，但是近年來一些地方政府在取消集中采購機構(gòu)收取招標文件工本費用的同時，也逐步將其他中介代理機構(gòu)的該項收費也一并取消。這在實際工作中增加了作為中小企業(yè)的社會代理機構(gòu)的負擔，建議在18號令中明確集中采購機構(gòu)因有財政全額撥款，不得收取招標文件工本費；而社會中介機構(gòu)作為企業(yè)，可以按照制作成本收取一定的招標文件工本費，否則應(yīng)給予一定補助。
（九）18號令中第34條，建議將其中的聯(lián)合體資質(zhì)認定修改為：相同專業(yè)的單位組成的聯(lián)合體以資質(zhì)低的為準；不同專業(yè)的單位組成的聯(lián)合體按其聯(lián)合體協(xié)議中的分工確定聯(lián)合體資質(zhì)。
（十）18號令第37條中"按照商業(yè)銀行同期貸款利率上浮20%支付資金占用費"這一規(guī)定不便于執(zhí)行。建議參照《招標投標法實施條例》，修改為"按照商業(yè)同期存款利率支付資金占用費"，同時明確規(guī)定"不予或無法退還的保證金（投標保證金和履約保證金），由代理機構(gòu)、采購人按照就地繳庫程序、在年底將其繳入同級國庫"。
（十一）建議將18號令第38條提到的"采購項目概算"修改為"采購項目預(yù)算或計劃"。
（十二）因為詢價和競爭性談判法律規(guī)定也必須3家以上，單一來源采購必須先公告，無異議后方能執(zhí)行，因此建議將18號令第43條有關(guān)內(nèi)容修改為：
投標截止后參加投標的供應(yīng)商不足3家的不得開標，招標采購單位應(yīng)當依法重新招標。
在評標期間，出現(xiàn)符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對招標文件作出實質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商不足3家的，除采購任務(wù)取消情形外，招標采購單位應(yīng)當報告縣級以上人民政府財政部門，由財政部門按照以下原則處理：
招標文件沒有不合理條款、招標公告時間及程序符合規(guī)定的，同意采取競爭性談判、詢價或者單一來源方式采購；
招標文件存在不合理條款的，招標公告時間及程序不符合規(guī)定的，應(yīng)予廢標，并責成招標采購單位依法重新招標。
（十三） 在18號令第51條中，建議重新定義最低評標價法，因為最低評標價≠最低投標價。建議定義為：
最低評標價法，是指將價格以外的因素全部折算成貨幣加在其價格上的評標方法，即在全部滿足招標文件實質(zhì)性要求前提下，依據(jù)招標文件中規(guī)定的折算方法，將允許的偏離折算后加在其投標價格上得出各投標人的評標價，再按評標價由低到高排序，以評標價最低的投標人作為中標候選供應(yīng)商或者中標供應(yīng)商的評標方法。
（十四）關(guān)于投標人的資格審查。18號令第54條規(guī)定，評標委員會應(yīng)當依據(jù)法律法規(guī)和招標文件的規(guī)定，對投標文件中的資格證明、投標保證金等進行審查，以確定投標供應(yīng)商是否具備投標資格。建議參照《招標投標法實施條例》進一步細化審查內(nèi)容。
（十五）18號令第62條第2款規(guī)定："在發(fā)布公告的同時，招標采購單位應(yīng)當向中標供應(yīng)商發(fā)出中標通知書，中標通知書對采購人和中標供應(yīng)商具有同等法律效力"。實際工作未嚴格按照這一規(guī)定執(zhí)行，通常是發(fā)布公告7個工作日內(nèi)無異議后，才發(fā)中標通知書，建議將該款內(nèi)容作出相應(yīng)調(diào)整。同時將有關(guān)"公告"，一律改為"公示"，避免工作中出現(xiàn)的歧義。因公告與公示雖一字之差，但含義完全不同。評標結(jié)果應(yīng)先在財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上公示，公示期無質(zhì)疑和投訴、或質(zhì)疑投訴處理完后才能發(fā)出中標通知書，否則將會引發(fā)法律糾紛。若要設(shè)置公告環(huán)節(jié)，其公告有關(guān)規(guī)定應(yīng)放在第63條之后。
建議刪除的內(nèi)容
（一）建議刪除18號令中"性價比法"相關(guān)內(nèi)容，因在實際工作中基本沒運用。
（二）建議刪除18號令第45條中"采購金額在300萬元以上、技術(shù)復(fù)雜的項目，評標委員會中技術(shù)、經(jīng)濟的專家人數(shù)應(yīng)當為五人以上單數(shù)"的規(guī)定。因為該項規(guī)定實際上強制要求采購人代表參加評標的人數(shù)為2人以上雙數(shù)人數(shù)。
（三）建議刪除18號令第56條關(guān)于密封的廢標條款。密封的唯一作用是保密，即保護密封件當事人的有關(guān)信息不提前泄露；密封檢查是投標人與招標人對投標文件的交接手續(xù)，與第三者無關(guān)。招標人為避免失密責任不清，可對未按要求密封的投標文件拒收，但應(yīng)允許投標人在投標截止時間前改正后再行遞交；密封有瑕疵除對當事人自身不利外不對其他投標人產(chǎn)生任何傷害，不屬競爭內(nèi)容。世行、亞行采購指南、國內(nèi)其他法規(guī)均未將密封問題作為判無效標的條件，因此建議本規(guī)定也將密封問題從無效標認定條件中刪除。
（四）建議刪除18號令中第85條"因特殊情況需要采用公開招標以外方式確定的，應(yīng)當獲得省級以上人民政府財政部門批準"，因該內(nèi)容與18號令第4條中相關(guān)規(guī)定雷同。
相關(guān)鏈接
《招標投標法實施條例》摘錄
第三十九條 禁止投標人相互串通投標。
有下列情形之一的，屬于投標人相互串通投標：
（一）投標人之間協(xié)商投標報價等投標文件的實質(zhì)性內(nèi)容；
（二）投標人之間約定中標人；
（三）投標人之間約定部分投標人放棄投標或者中標；
（四）屬于同一集團、協(xié)會、商會等組織成員的投標人按照該組織要求協(xié)同投標；
（五）投標人之間為謀取中標或者排斥特定投標人而采取的其他聯(lián)合行動。
第四十條 有下列情形之一的，視為投標人相互串通投標：
（一）不同投標人的投標文件由同一單位或者個人編制；
（二）不同投標人委托同一單位或者個人辦理投標事宜；
（三）不同投標人的投標文件載明的項目管理成員為同一人；
（四）不同投標人的投標文件異常一致或者投標報價呈規(guī)律性差異；
（五）不同投標人的投標文件相互混裝；
（六）不同投標人的投標保證金從同一單位或者個人的賬戶轉(zhuǎn)出。
第四十一條 禁止招標人與投標人串通投標。
有下列情形之一的，屬于招標人與投標人串通投標：
（一）招標人在開標前開啟投標文件并將有關(guān)信息泄露給其他投標人;
（二）招標人直接或者間接向投標人泄露標底、評標委員會成員等信息；
（三）招標人明示或者暗示投標人壓低或者抬高投標報價；
（四）招標人授意投標人撤換、修改投標文件；
（五）招標人明示或者暗示投標人為特定投標人中標提供方便；
（六）招標人與投標人為謀求特定投標人中標而采取的其他串通行
第八十四條 政府采購的法律、行政法規(guī)對政府采購貨物、服務(wù)的招標投標另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
《財政部關(guān)于加強政府采購貨物和服務(wù)項目價格評審管理的通知》（財庫〔2007〕2號）摘錄
二、統(tǒng)一綜合評分法價格分評審方法
政府采購貨物和服務(wù)項目采用綜合評分法的，除執(zhí)行統(tǒng)一價格標準的服務(wù)項目外，采購人或其委托的采購代理機構(gòu)應(yīng)當依法合理設(shè)置價格分值。貨物項目的價格分值占總分值的比重（權(quán)重）不得低于30%，不得高于60%；服務(wù)項目的價格分值占總分值的比重（權(quán)重）不得低于10%，不得高于30%。
綜合評分法中的價格分統(tǒng)一采用低價優(yōu)先法計算，即滿足招標文件要求且投標價格最低的投標報價為評標基準價，其價格分為滿分。其他投標人的價格分統(tǒng)一按照下列公式計算：
投標報價得分=(評標基準價／投標報價)×價格權(quán)值×100
采購人或其委托的采購代理機構(gòu)對同類采購項目采用綜合評分法的，原則上不得改變評審因素和評分標準。
三、統(tǒng)一競爭性談判采購方式和詢價采購方式評審方法
采購人或其委托的采購代理機構(gòu)采用競爭性談判采購方式和詢價采購方式的，應(yīng)當比照最低評標價法確定成交供應(yīng)商，即在符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等的前提下，以提出最低報價的供應(yīng)商作為成交供應(yīng)商。
來源： 政府采購信息報 作者：楊錫才
