■ 黃超
從國(guó)家頂層設(shè)計(jì)來(lái)看，在重要領(lǐng)域逐步推行承諾制，對(duì)助力全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)具有重要作用。但目前來(lái)看，在政府采購(gòu)領(lǐng)域推行資格承諾、信用激勵(lì)和懲戒等，還存在一定的難點(diǎn)和堵點(diǎn)。本文試圖介紹供應(yīng)商信用承諾函的政策依據(jù)、各地開展情況，并提出相關(guān)問題及建議，以期為有關(guān)部門提供參考。
政策依據(jù)
《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》提出，“開展各行業(yè)企業(yè)誠(chéng)信承諾活動(dòng)?！薄吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》明確，“建立健全以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，全面推廣信用承諾制度，建立企業(yè)信用狀況綜合評(píng)價(jià)體系?！?/p>
在政府采購(gòu)法律制度方面，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第二十二條明確了供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)“應(yīng)當(dāng)”具備的法定資格條件，并提出采購(gòu)人“可以”根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求規(guī)定供應(yīng)商的特定條件?！墩少?gòu)法》第二十三條規(guī)定，采購(gòu)人“可以要求”參加政府采購(gòu)的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件。換言之，在此階段供應(yīng)商是否需要針對(duì)法定資格條件逐一提供相應(yīng)的證明材料，由采購(gòu)人意思自治?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第十七條列舉了供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)所應(yīng)提供的材料，但對(duì)材料的詳盡形式并未作進(jìn)一步規(guī)定。實(shí)踐中，往往通過(guò)采購(gòu)文件的規(guī)定和詳細(xì)表述來(lái)呈現(xiàn)。
此外，財(cái)政部在編號(hào)為2501-3669625的留言答復(fù)中亦明確，開展承諾試點(diǎn)單位的采購(gòu)項(xiàng)目可由供應(yīng)商出具承諾函，承諾其具有相應(yīng)資格。
開展情況
部分地區(qū)為響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，深入落實(shí)“放管服”改革要求，開展了供應(yīng)商資格信用承諾制試點(diǎn)工作。比如，新疆、安徽、江西等地在采購(gòu)文件中明確，供應(yīng)商可就健全財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度、依法繳納稅收良好記錄等法定資格條件，進(jìn)行一次匯總承諾，而資格審查主體可對(duì)照資格審查事項(xiàng)和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行一次材料審查。
筆者認(rèn)為，該項(xiàng)機(jī)制的核心是通過(guò)探索實(shí)行“承諾+信用管理”的準(zhǔn)入管理制度，簡(jiǎn)化對(duì)供應(yīng)商資格條件等形式審查，不再要求供應(yīng)商提供相關(guān)財(cái)務(wù)狀況、繳納稅收和社會(huì)保障資金等證明材料。此舉有效地降低了企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)交易成本，將其從各類證明材料的桎梏中解放出來(lái)，為采購(gòu)活動(dòng)的提速增效打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
此外，為提高政府采購(gòu)工作質(zhì)效，持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，安徽省宣城市、寧國(guó)市等地在推行供應(yīng)商承諾制之余，還針對(duì)性地開展了采購(gòu)人信用承諾，作為采購(gòu)人備案采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃的重要組成部分，從而不斷完善政府采購(gòu)領(lǐng)域信用監(jiān)督體系建設(shè)。
筆者梳理發(fā)現(xiàn)，目前各地在設(shè)置供應(yīng)商資格信用承諾函時(shí)主要考慮以下三方面因素：一是有利于簡(jiǎn)化對(duì)供應(yīng)商的形式審查、優(yōu)化采購(gòu)流程、提高采購(gòu)效率；二是內(nèi)容需要事先明確承諾；三是所有供應(yīng)商都普遍適用的法定資格條件，即《政府采購(gòu)法》第二十二條第一款規(guī)定。
此外，供應(yīng)商的特定資格條件因采購(gòu)品目不同而涉及不同的采購(gòu)標(biāo)的和行業(yè)，無(wú)法事先統(tǒng)一、精準(zhǔn)表述。因此，對(duì)于采購(gòu)文件明確的特定資格條件，實(shí)踐中通常由供應(yīng)商按照規(guī)定提供相應(yīng)材料加以證明。
相關(guān)問題及建議
一是缺乏統(tǒng)一規(guī)范，建議制定社會(huì)信用法。目前，不同行業(yè)部門政策文件中的社會(huì)信用規(guī)范差距較大，缺乏統(tǒng)一分級(jí)分類的信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，致使相同領(lǐng)域不同行業(yè)項(xiàng)目之間，在信用機(jī)制建設(shè)、評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置及使用等方面，還無(wú)法做到相互貫通。不少地區(qū)在信用信息記錄、歸集、共享等方面對(duì)不同地區(qū)或者所有制形式的經(jīng)營(yíng)主體作出區(qū)別規(guī)定，將特定行政區(qū)域業(yè)績(jī)、設(shè)立本地分支機(jī)構(gòu)、本地繳納稅收社保等作為信用評(píng)價(jià)加分事項(xiàng)。換言之，以實(shí)行所謂信用評(píng)價(jià)和評(píng)分等為名，變相設(shè)立招標(biāo)采購(gòu)交易隱性壁壘。這種地方保護(hù)主義嚴(yán)重破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，阻礙了全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。因此，筆者建議，應(yīng)制定社會(huì)信用法，建立政府采購(gòu)領(lǐng)域統(tǒng)一分級(jí)分類的信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，規(guī)范政府采購(gòu)信用評(píng)價(jià)應(yīng)用。
二是信息流通不暢，建議加強(qiáng)各地之間的溝通協(xié)作。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的大背景下，電子化項(xiàng)目的數(shù)量成倍增長(zhǎng)，但也伴隨著信息數(shù)據(jù)量激增、維度變多、數(shù)據(jù)復(fù)雜化等問題，導(dǎo)致對(duì)信息數(shù)據(jù)的脫敏、分析、建模、可視化處理加工的深度和難度陡增。同時(shí)，不同地區(qū)、不同交易平臺(tái)之間尚未實(shí)現(xiàn)交易主體信息的互聯(lián)互通。因此，筆者建議，應(yīng)加強(qiáng)各地之間的溝通協(xié)作。比如，加快實(shí)現(xiàn)數(shù)字證書的全國(guó)互認(rèn)；加速經(jīng)營(yíng)主體登記、資格、信用等信息的互認(rèn)共享；及時(shí)將重大違法失信行為推送至中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)，并交互至全國(guó)信用信息共享平臺(tái)、“信用中國(guó)”等網(wǎng)站，打破信息孤島，便于采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)自主查詢。
三是部分供應(yīng)商風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不高，建議構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)、銜接政府采購(gòu)各環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機(jī)制。大部分供應(yīng)商對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中的違法失信行為及法律后果往往不清、不楚、不夠了解。如果只注重事前簡(jiǎn)化供應(yīng)商資格條件的證明材料，而不注重事中事后監(jiān)管，則有可能讓一些供應(yīng)商鉆空子，為中標(biāo)、成交而“劍走偏鋒”，進(jìn)行虛假承諾。因此，即使供應(yīng)商信用承諾函已包括財(cái)政部規(guī)定的信用信息，也不能以供應(yīng)商已作承諾為由減免采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)應(yīng)盡的信用記錄查詢職責(zé)。筆者建議，應(yīng)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)、銜接政府采購(gòu)各環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機(jī)制，形成“守信激勵(lì)、失信懲戒”的社會(huì)誠(chéng)信體系。同時(shí)，不以所謂行政約談、內(nèi)部處理等代替行政處罰，不以行政處罰代替刑事處罰，堅(jiān)決杜絕“以管代罰”現(xiàn)象。
【小編聊·理論背后】
放眼國(guó)際，供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)必須具有相應(yīng)的資格條件，是國(guó)際通行做法。現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）在立法時(shí)，借鑒了聯(lián)合國(guó)貿(mào)易委員會(huì)《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》第六條有關(guān)供應(yīng)商資格條件的規(guī)定，主要體現(xiàn)在《政府采購(gòu)法》第二十二條規(guī)定上。
根據(jù)《〈中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例〉釋義》，對(duì)供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)提出基本的資格條件，主要有以下三點(diǎn)原因：一是政府機(jī)構(gòu)是法律及制度的制定者和執(zhí)行者，在采購(gòu)活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)通過(guò)資格條件要求，引導(dǎo)全社會(huì)自覺遵紀(jì)守法，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，鼓勵(lì)誠(chéng)信。如允許不守法、不誠(chéng)信的供應(yīng)商生產(chǎn)的產(chǎn)品進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)，相當(dāng)于對(duì)這類企業(yè)的認(rèn)同和縱容，政府采購(gòu)的導(dǎo)向作用將無(wú)從談起。二是政府采購(gòu)項(xiàng)目都是為了保障政府運(yùn)轉(zhuǎn)、履職和提供公共服務(wù)的需要，因此必須要求參與政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商具有履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力，以保證政府行政效能和公共服務(wù)水平的需要。三是政府采購(gòu)要做到從源頭上保證供應(yīng)商在同等條件下進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)。不依法繳納稅收和社會(huì)保障資金的供應(yīng)商，在產(chǎn)品和服務(wù)的成本方面就會(huì)占有一定優(yōu)勢(shì)，對(duì)依法繳納稅收和社會(huì)保障資金的供應(yīng)商來(lái)講是不公平的。從這個(gè)角度講，政府采購(gòu)不允許這類供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)，是維護(hù)合法供應(yīng)商的利益，保障政府采購(gòu)公平、公正的需要。
但一直以來(lái)，在政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)供應(yīng)商的資格條件普遍不夠重視，尤其對(duì)政策性要求更加不夠重視。實(shí)踐中，有的采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在編制采購(gòu)文件時(shí)，對(duì)供應(yīng)商的資格條件僅提出部分要求，或籠統(tǒng)概括為供應(yīng)商應(yīng)符合《政府采購(gòu)法》第二十二條，并未明確要求參加政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商應(yīng)提供具備資格條件的證明材料，導(dǎo)致資格審查形同虛設(shè)。還有的對(duì)證明材料的要求“文不對(duì)題”，導(dǎo)致供應(yīng)商無(wú)法提供或無(wú)所適從。
為解決上述問題，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》對(duì)《政府采購(gòu)法》第二十二條有關(guān)供應(yīng)商資格條件的規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，明確參加政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商必須提供資格條件證明材料。換句話講，未提供具備資格條件證明材料的供應(yīng)商不具有《政府采購(gòu)法》第二十二條規(guī)定的參加政府采購(gòu)活動(dòng)的資格。
此外，實(shí)踐中還有采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)供應(yīng)商資格條件“過(guò)于重視”的情況，具體表現(xiàn)為以《政府采購(gòu)法》第二十二條第二款允許采購(gòu)人根據(jù)項(xiàng)目需要提出對(duì)供應(yīng)商的特定條件要求為由，在資格條款中提出不合理的特殊要求，再以證明文件不符合要求為借口，將符合條件的供應(yīng)商排除在外，達(dá)到為相關(guān)供應(yīng)商“量身定做”的目的。此種情況比較難以認(rèn)定，需要結(jié)合項(xiàng)目的具體情況具體分析。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
