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本文結(jié)合工作實踐，從資格條件、招標(biāo)控制價、招標(biāo)工期、評標(biāo)辦法及評分規(guī)則、合同文件條款、發(fā)包人要求、其他注意事項和建議七個方面對工程總承包招標(biāo)文件編制出現(xiàn)的常見問題進行簡單梳理，提出合理可行的解決建議。
工程總承包是指承包單位按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對工程設(shè)計、采購、施工或者設(shè)計、施工等階段實行總承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責(zé)的工程建設(shè)組織實施方式。2019―2020年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、市場監(jiān)管總局先后印發(fā)《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號）（以下簡稱《管理辦法》）和《建設(shè)項目工程總承包合同（示范文本）》（GF―2020―0216）（以下簡稱《示范文本》），各地也相繼出臺了不少關(guān)于工程總承包的政策文件，大力推行工程總承包方式。《管理辦法》的實施推動了工程總承包模式的快速落地，《示范文本》的出臺為承發(fā)包方提供了參考條款，界定了雙方的責(zé)任權(quán)利，實現(xiàn)了風(fēng)險的合理分攤。但現(xiàn)階段工程總承包相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系仍不健全，承發(fā)包雙方對工程總承包模式理解不同，又因工程總承包項目招標(biāo)程序的前置，發(fā)包方的設(shè)計文件及需求不詳盡，很容易造成合同糾紛，引發(fā)爭議。本文結(jié)合工作實踐，對工程總承包招標(biāo)文件編制的常見問題進行探究，提出解決建議。
一、資格條件
招標(biāo)人應(yīng)依據(jù)《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》確定投標(biāo)人的資質(zhì)條件，國家明令取消的資質(zhì)不得作為資格要求列入招標(biāo)文件，更不得以營業(yè)執(zhí)照所記載的經(jīng)營范圍作為確定投標(biāo)人經(jīng)營資質(zhì)的依據(jù)。除了明確設(shè)計、施工資質(zhì)是同時具備還是組成聯(lián)合體，對于聯(lián)合體投標(biāo)還需考慮牽頭人、聯(lián)合體成員數(shù)的限制和要求。
勘察資質(zhì)（如有）、設(shè)計資質(zhì)、施工資質(zhì)以及項目經(jīng)理和設(shè)計負責(zé)人的要求，應(yīng)根據(jù)項目的具體情況設(shè)置，既要保證招標(biāo)項目的順利進行，又要確保招標(biāo)的質(zhì)量和效率。若資格要求設(shè)置過高或不符合項目實際需求，可能會導(dǎo)致項目競爭力不足或使更具有實力的投標(biāo)人無法參與投標(biāo)，增加被投標(biāo)人提出質(zhì)疑的風(fēng)險，甚至可能導(dǎo)致招標(biāo)失敗。同時，在資格條件要求中，對“和”“或”“及”等用語必須要嚴謹，一字之差意思全然不同，可能會提高或降低資質(zhì)條件設(shè)置的門檻。
二、招標(biāo)控制價
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包計價計量規(guī)范》（以下簡稱《計量規(guī)范》）規(guī)定建筑安裝工程費最高投標(biāo)限價編制方法為：在可研或方案設(shè)計后發(fā)包的，按照現(xiàn)行的投資估算方法計列；初步設(shè)計后發(fā)包的，按照現(xiàn)行的設(shè)計概算方法計列，也可以采用其他編制方法計列。根據(jù)《管理辦法》要求，采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計審批完成后進行工程總承包項目發(fā)包，因此許多招標(biāo)人就以投資估算或概算中與發(fā)包內(nèi)容對應(yīng)的總金額直接作為招標(biāo)控制價，沒有經(jīng)過市場咨詢或?qū)Πl(fā)包人要求等關(guān)鍵性因素進行分析，致使招標(biāo)控制價與實際工程造價相差較大，造成資金浪費。
工程總承包項目的概算和最高投標(biāo)限價編制及審核工作應(yīng)當(dāng)由招標(biāo)人或由受其委托且有編制能力的設(shè)計、工程造價咨詢、全過程工程咨詢等單位充分結(jié)合工程項目實際情況、發(fā)包范圍與內(nèi)容、發(fā)包人要求、材料品牌及技術(shù)參數(shù)要求等來完成，以使概算和最高投標(biāo)限價編制科學(xué)合理，最高投標(biāo)限價不高于初步設(shè)計概算的相應(yīng)金額。中國建設(shè)工程造價管理協(xié)會團體標(biāo)準(zhǔn)《建設(shè)項目工程總承包計價規(guī)范》（T/CCEAS 001-2022）（以下簡稱《計價規(guī)范》）給出了工程總承包費用項目組成，包含工程費用和工程總承包其他費。根據(jù)初步設(shè)計圖紙深度測算工程費用，含建筑工程費、設(shè)備購置費、安裝工程費。根據(jù)發(fā)包范圍計列工程建設(shè)其他費，含勘察費、設(shè)計費、總承包管理費、研究試驗費、臨時用地及占道使用補償費、場地準(zhǔn)備及臨時設(shè)施費、檢驗檢測及試運轉(zhuǎn)費、系統(tǒng)集成費、工程保險費、其他專項費等，如將項目的報批報建等其他服務(wù)工作列入發(fā)包范圍，還需考慮代辦服務(wù)費。
三、招標(biāo)工期
工程總承包的工期包含勘察（如有）、設(shè)計、采購、施工或試運行期間全部工期，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)綜合考慮項目各階段實際情況，充分考慮各個環(huán)節(jié)所需要的時間，確保工期的合理性，為合同工期的順利執(zhí)行提供保障，不得設(shè)置不合理工期，不得任意壓縮合理工期，以確保工程質(zhì)量安全。施工工期參照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，其他工期如勘察、設(shè)計沒有參考依據(jù)，一般會根據(jù)以往經(jīng)驗綜合考慮，往往容易忽略一些審核環(huán)節(jié)、手續(xù)辦理等所需要的時間，如施工圖審查、開工許可證辦理等。
四、評標(biāo)辦法及評分規(guī)則
評標(biāo)辦法是評審專家評標(biāo)定標(biāo)的重要依據(jù)，是招標(biāo)的核心內(nèi)容，通常分為經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法和綜合評估法兩種。工程總承包評標(biāo)宜采用綜合評估法，針對項目的內(nèi)容、特點、范圍制定科學(xué)合理的綜合評審因素，這樣投標(biāo)人的投標(biāo)文件才會有針對性和可操作性，才能更符合工程項目實際情況。鑒于工程總承包項目特性，綜合評估因素建議包括工程總承包報價、項目管理組織方案、設(shè)計技術(shù)方案、設(shè)備采購方案、施工組織設(shè)計或者施工計劃、質(zhì)量安全保證措施、工程總承包業(yè)績及信用等。針對每一項評審因素，均應(yīng)當(dāng)細化和量化，且與相應(yīng)的商務(wù)條件和采購需求對應(yīng)。商務(wù)條件和采購需求指標(biāo)有區(qū)間規(guī)定的，評審因素應(yīng)當(dāng)量化到相應(yīng)區(qū)間，并設(shè)置各區(qū)間對應(yīng)的不同分值，給評委提供清晰的打分依據(jù)，避免評審的隨意性，保證項目的公平競爭。
五、合同文件條款
合同是組成招標(biāo)文件的一部分，因而在工程項目招標(biāo)前期擬定招標(biāo)文件時，就需對合同條款進行細化，其中合同價格形式、變更估價原則、暫估價及暫列金、違約責(zé)任約定、價款支付方式等均是投標(biāo)人考慮報價的重要因素，投標(biāo)過程中作為實質(zhì)響應(yīng)招標(biāo)文件要求的一項主要內(nèi)容。
1.合同價格形式
《管理辦法》明確企業(yè)投資項目的工程總承包宜采用總價合同，政府投資項目的工程總承包應(yīng)當(dāng)合理確定合同價格形式?！队媰r規(guī)范》第3.2.3條提出建設(shè)項目工程總承包應(yīng)采用總價合同，除合同約定可以調(diào)整的情形外，合同總價一般不予調(diào)整。雖然《計價規(guī)范》為中國建設(shè)工程造價管理協(xié)會團體標(biāo)準(zhǔn)，不要求強制執(zhí)行，但仍建議采用總價合同形式。目前工程總承包項目最常見的情況是招標(biāo)結(jié)束后，要求承包人根據(jù)施工圖編制工程預(yù)算，以審核后的工程預(yù)算作為合同價，走回了施工總承包以工程量清單招標(biāo)的老路，一方面施工圖完成后編制工程預(yù)算再進行審核是個費時費力的工作，很可能導(dǎo)致工期延誤；另一方面，由于工程的設(shè)計和施工是一個單位或是聯(lián)合體，確認后的工程量清單反而給了承包單位鉆空子的機會，導(dǎo)致工程造價不受控制，合同履行產(chǎn)生糾紛，引發(fā)爭議。
2.合同變更估價原則
在合同履行過程中難免會出現(xiàn)工程變更，一種是因承包人自身原因造成的工程設(shè)計錯誤、遺漏及實施計劃等發(fā)生的設(shè)計和施工改變，不計入變更范圍，由承包人自行承擔(dān)。另一種是由發(fā)包人原因引起的工程變更，則需在合同專用條件中對合同變更估價原則進行詳細約定，消耗量定額中有的可根據(jù)最新的消耗量定額和計價規(guī)范計算；有信息指導(dǎo)價的，可根據(jù)當(dāng)期造價管理部門頒布的造價信息以及相關(guān)政府或造價主管部門政策性文件進行調(diào)整；無信息指導(dǎo)價的，按照市場價詢價原則進行確定。另外還需注意約定措施費是否因變更而調(diào)整。
3.合同暫估價及暫列金額
暫估價是指招標(biāo)時不能確定價格而由招標(biāo)人在招標(biāo)文件中暫時估定的工程、貨物、服務(wù)的金額。對于工程總承包項目招標(biāo)，由于招標(biāo)程序前置，初步設(shè)計文件深度不夠，發(fā)包人無法準(zhǔn)確估計專業(yè)工程價格，通常在招標(biāo)文件中列入專業(yè)工程暫估價，但對專業(yè)工程暫估價的招標(biāo)主體、具體工程范圍、與總承包單位的分工界定往往未能給出清晰的描述，后續(xù)施工過程中很容易引發(fā)雙方糾紛。因此還需約定設(shè)計目標(biāo)，二次深化設(shè)計不得超出限額目標(biāo)，同時工程使用功能不能減少，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不能降低，工程規(guī)模也不能削減，超過限額目標(biāo)的要進行進一步優(yōu)化設(shè)計。對于屬于依法必須招標(biāo)的暫估價項目，要明確與組織招標(biāo)工作有關(guān)的費用應(yīng)當(dāng)被認為已經(jīng)包括在承包人的簽訂合同價中，不再單獨計算，且暫估價項目的中標(biāo)金額與價格清單中所列暫估價的金額差以及相應(yīng)的稅金等其他費用明確歸發(fā)包人所有。
暫列金額是指招標(biāo)人在價格清單中暫定并包括在合同價款中的一筆款項。資金允許的情況下，可列入部分暫列金額，用于施工合同簽訂時尚未確定或者不可預(yù)見的所需材料、設(shè)備、服務(wù)的采購，施工中可能發(fā)生的工程變更、合同約定調(diào)整因素出現(xiàn)時的工程價款調(diào)整以及發(fā)生的索賠、現(xiàn)場簽證確認等的費用，由招標(biāo)人掌握和支配，投標(biāo)人報價時不予變動。
4.合同違約責(zé)任約定
《示范文本》通用條件條款給出了承發(fā)包雙方的一般違約事項和責(zé)任，而在專用合同條件中需詳細約定通用條件條款外的違約事項和違約金數(shù)額。如約定“承包人應(yīng)按投標(biāo)文件附表所報名單委派項目經(jīng)理，保證其及時到位且常駐現(xiàn)場進行本合同工程的管理，保持其崗位的相對穩(wěn)定。如因承包人的原因(除不可抗拒因素外)更換項目經(jīng)理，需報請發(fā)包人批準(zhǔn)并報建設(shè)行政主管部門備案，擅自更換項目經(jīng)理，發(fā)包人扣留承包人100000.00元/人/次計，于結(jié)算時扣除，并且發(fā)包人有權(quán)終止合同，發(fā)包人追究由此對發(fā)包人造成的損失；承包人擅自更換設(shè)計負責(zé)人、施工技術(shù)負責(zé)人、安全員、質(zhì)檢員、施工員，發(fā)包人扣留承包人50000.00元/人/次計，于結(jié)算時扣除，并由承包人承擔(dān)由此引起的一切后果”等，以此來約束承包人管理人員的履職行為。
5.合同價款支付方式
預(yù)付款應(yīng)當(dāng)用于承包人為合同工程的設(shè)計和工程實施購置材料、工程設(shè)備、施工設(shè)備、修建臨時設(shè)施以及組織施工隊伍進場等合同工作。應(yīng)按合同約定分幾次從應(yīng)支付給承包人的進度款中扣回，直到扣回的金額達到發(fā)包人支付的預(yù)付款金額為止。預(yù)付款的支付比例一般不低于合同金額的10%，不高于合同金額的30%。
合同進度款的支付包含了設(shè)計費支付、工程費支付及其他費用支付，支付比例應(yīng)該合理，支付期跨度不宜過大，不宜給工程總承包人造成過大的資金壓力?？辈熨M、設(shè)計費可按照提供勘察、設(shè)計階段性成果文件的時間來支付，如約定合同簽字蓋章生效后，發(fā)包人支付簽約合同價中設(shè)計費的30%；全套設(shè)計圖紙（藍圖）經(jīng)審圖機構(gòu)審查合格后，發(fā)包人支付簽約合同價中設(shè)計費的30%；工程完工后支付簽約合同價中設(shè)計費的30%；工程竣工驗收合格、竣工結(jié)算審核報告完成后，發(fā)包人一次性結(jié)清剩余的設(shè)計費。建議約定里程碑節(jié)點支付進度款。同時需明確變更、洽商、簽證、索賠價款的支付時間。
六、發(fā)包人要求
發(fā)包人要求是招標(biāo)文件的重要組成部分，是專用合同條件的附件，具有與專用條款一樣的法律效力，同時也是招標(biāo)人編制招標(biāo)控制價、投標(biāo)人編制投標(biāo)報價的重要依據(jù)，因此發(fā)包人要求編制的合理性、可執(zhí)行性非常重要?！豆芾磙k法》中明確發(fā)包人要求的內(nèi)容為：列明項目的目標(biāo)、范圍、設(shè)計和其他技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，包括對項目的內(nèi)容、范圍、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、功能、質(zhì)量、安全、節(jié)約能源、生態(tài)環(huán)境保護、工期、驗收等的明確要求。也可以理解為發(fā)包人對工程總承包項目在設(shè)計、采購、施工三方面的具體任務(wù)要求和管理規(guī)定，作為初步設(shè)計文件和可研報告的詳細補充文件。在編制發(fā)包人要求時，大多數(shù)發(fā)包人會摘抄初步設(shè)計文件內(nèi)容，或是粗略編寫，甚至很多內(nèi)容直接不寫，不能詳細、準(zhǔn)確表述發(fā)包人的確切需求與要求，導(dǎo)致在項目管控過程中給承包人提出變更的理由，在合同履行時產(chǎn)生爭議。因此，發(fā)包人要高度重視編寫發(fā)包人要求。根據(jù)《示范文本》中附件1給出的發(fā)包人要求編制目錄逐條詳細準(zhǔn)確地將發(fā)包人的需求和要求通過文字、圖表等形式表述出來。功能要求、工程范圍界定要清晰準(zhǔn)確；技術(shù)要求部分，包括設(shè)計任務(wù)、各專業(yè)的技術(shù)要求、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、品牌要求、樣品要求等，需要發(fā)包人具有足夠的專業(yè)力量，可以委托專業(yè)的全過程咨詢單位共同參與此部分內(nèi)容的編寫。
七、其他注意事項和建議
在工程總承包招標(biāo)文件中，還需明確總承包管理費如何計取，質(zhì)量保證金和履約保證金的比例或數(shù)額，采用方式及缺陷責(zé)任期，竣工結(jié)算編制與核對，提前竣工的獎勵及延期賠償?shù)挠嬎闩c支付，水電費如何計量，工程保險等諸多問題。要求的越詳盡，后期產(chǎn)生的糾紛就越少，越能保證合同的順利實施，造價的可控。
八、結(jié)語
工程總承包招標(biāo)文件的編制是一項比較復(fù)雜的工作，編制質(zhì)量的好壞直接影響招標(biāo)活動的成敗和工程項目后期的實施。每個招標(biāo)項目都有自身的特點，需要從各項目的實際情況出發(fā)，科學(xué)、合理地編制切合實際的招標(biāo)文件，如有必要可組織專家論證，為招標(biāo)活動的開展打下堅實的基礎(chǔ)。本文通過對工程總承包招標(biāo)文件編制過程中存在問題及解決方法的探究，為規(guī)范工程總承包招投標(biāo)、提高招投標(biāo)的效率和質(zhì)量提供參考建議。
作者：王艾迪 邵博 姜濰
作者單位：河北醫(yī)科大學(xué)后勤管理處
來源：《招標(biāo)采購管理》2024年第7期
