■ 任己任
近年來，政府采購領(lǐng)域在規(guī)范性方面已取得很大進步，但仍然存在重形式輕結(jié)果的現(xiàn)象，即招標投標或政府采購過度強調(diào)形式（流程）而輕視實質(zhì)（目的）。
走流程分兩種，一種是真“走”，另一種是假“走”。兩者的區(qū)別在于，資格條件、評分條件及加分條件，是基于項目實際需求還是根據(jù)某一特定對象“量身定做”?！吨腥A人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第一條開宗明義地講道：“為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權(quán)益，促進廉政建設(shè)，制定本法”。這是政府采購的目的，凡是能實現(xiàn)這一目標的，都應(yīng)得到保護；凡是不利于這一目標實現(xiàn)的，不論其流程（形式）如何，都應(yīng)予以制止。流程不過是一種保障、一種手段、一種表象。形式與內(nèi)容、流程與目的相結(jié)合，以內(nèi)容、目的為主，以形式、流程為輔，使形式、流程為內(nèi)容與目的服務(wù)，并為實現(xiàn)內(nèi)容與目的保駕護航，才是政府采購的歸宿與彼岸。
當下，政府采購“走”流程的現(xiàn)象尚且存在。這種“走”流程，不是正兒八經(jīng)地按照制度規(guī)定的程序，一環(huán)一環(huán)地按照規(guī)矩來做，而是事先預定好中標人，對照選定的中標人的資質(zhì)、資格、人員、信譽（含獎項）和業(yè)績等優(yōu)勢設(shè)置條件，讓選定的中標人順利通過資格審查并以評分、加分排名第一而成為中標人。這類招標投標和政府采購活動有四個特點：參與投標的對象少；評分、加分分值差距大；投標文件編制優(yōu)劣明顯；潛在投標人的投標報價呈現(xiàn)低、中、高三檔，潛在中標人的報價一般處于適中水平。這類項目，評標結(jié)果不言而喻。
假走流程，形式多種多樣
以專利技術(shù)作為資格條件，排斥或限制其他人參與競爭。如某工業(yè)園區(qū)污水治理設(shè)備采購及安裝項目，采購預算為410萬元（不含土建費）。項目質(zhì)量要求為：對園區(qū)重金屬加工企業(yè)生產(chǎn)污水進行處理，處理后水質(zhì)達到國家二類水質(zhì)標準。投標人資格要求為：使用電化學法進行水處理，擁有電化學法處理專利技術(shù)，且該項專利技術(shù)應(yīng)獲得省級及以上單位的獎勵。
從招標文件分析看，處理后水質(zhì)為國家二類水質(zhì)標準，應(yīng)視為被輕度污染的水，一般經(jīng)過絮凝、沉淀、過濾，去除污水中粗大雜質(zhì)和懸浮物后，再采用生物處理法降解消毒，就可達到標準，不需要采用電化學法處理。如果污水中含有超標重金屬，要求對氮、磷等重金屬進行去除與回收，對生物處理法難以降解的有機廢水和飲用水進行殺菌消毒等，才需使用電化學法。經(jīng)詢問采購人，園區(qū)尚未開業(yè)，園區(qū)內(nèi)重金屬加工企業(yè)有多少、排放的廢水有多少以及其重金屬含量多少等，尚不知曉。采購電化學法污水處理設(shè)備及系統(tǒng)這一專利技術(shù)，能否派上用場尚不得而知。之所以要求投標人具有專利技術(shù)，不排除就是利用這一道門檻排斥或限制他人參與投標競爭。
該項目要求投標企業(yè)有國家頒發(fā)的電化學法水處理設(shè)備及系統(tǒng)專利技術(shù)，獲得過省科學技術(shù)進步三等獎，采購報價為預算價410萬元。其中，電化學法水處理系統(tǒng)及裝置190萬元，生物處理設(shè)備及裝置80萬元，物理處理設(shè)備及裝置120萬元，篩余和沉淀設(shè)備及裝置20萬元。
這樣的采購文件一掛網(wǎng)，就可提前知曉采購結(jié)果。第一次開標，僅一家企業(yè)投標。因投標人不足三家而流標。后經(jīng)批準，改為單一來源采購。
以特定資質(zhì)作為資格條件，排斥或限制其他人參與競爭。以某道路交通違章監(jiān)測設(shè)備及系統(tǒng)安裝項目為例，招標文件特定資格條件為：投標人需有安全技術(shù)防范工程設(shè)計、施工一級及以上企業(yè)資質(zhì)。該項目就是一個道路交通電氣設(shè)備安裝工程，幾十根（套）單臂(雙臂)挑架、桿座，幾十個攝像（抓拍）設(shè)備及電氣控制裝置等，與安全技術(shù)防范工程設(shè)計、施工企業(yè)資質(zhì)幾乎沒有關(guān)系。就是這一特定資格條件，使一大批有電氣設(shè)備安裝工程企業(yè)資質(zhì)等級和業(yè)績的企業(yè)望而卻步。
以在本行政區(qū)域內(nèi)有工商注冊地點、固定辦公場所，且在本行政區(qū)域內(nèi)有同類項目業(yè)績作為加分項，排斥或限制其他人參與競爭。建筑企業(yè)跨省承接業(yè)務(wù)，需要進行備案管理。其他企業(yè)以及建筑企業(yè)省內(nèi)跨地區(qū)、縣（市、區(qū)）承接業(yè)務(wù)，不需要進行備案管理。一些政府采購項目，把除建筑企業(yè)外的其他企業(yè)跨省以及省內(nèi)跨地區(qū)、縣（市、區(qū)）承接業(yè)務(wù)進行備案和工商注冊登記、納稅登記設(shè)置為資格條件，使競爭激烈的政府采購項目，瞬時變成了心知肚明的有限競爭。如某招標文件，其資格條件要求為：本行政區(qū)域外注冊的企業(yè)，需在本行政區(qū)域內(nèi)有注冊地址，有固定辦公場所，且在一年前辦理了注冊登記，并至少有一個已完成的同類項目業(yè)績。其加分條件為：在本行政區(qū)域內(nèi)已完成的同類項目業(yè)績考核評比，被本地區(qū)相關(guān)部門評定為優(yōu)的，一個項目加5分，兩個項目加10分；評定為良的，一個項目加3分，兩個項目加6分；評定為一般的，一個項目加1分，兩個項目加2分，最多加兩個項目。這等于是“圈定”了中標人。
以企業(yè)的特別條件作為資格條件，以信用等級作為評分條件，排斥或限制其他人參與競爭。某招標項目招標文件的資格條件規(guī)定：企業(yè)法定代表人應(yīng)為企業(yè)董事長或總經(jīng)理，其出資比例在企業(yè)投資人中需排名第一，以企業(yè)注冊驗資或變更驗資報告為準。其信用等級評分條件規(guī)定：2015年后工商行政管理部門頒發(fā)的“重合同，守信用”證書，國家頒發(fā)的加5分，省級頒發(fā)的加3分；地市級頒發(fā)的加1分。這涉嫌針對某一特定對象的“關(guān)門”資格條件和讓某一特定對象中標的特定評分條件。
以本行政區(qū)內(nèi)其他政府投資項目的業(yè)績及考核評價結(jié)果作為評分、加分條件，排斥或限制其他人參與競爭。在一生活小區(qū)配套道路工程新建項目中，其招標文件要求供應(yīng)商有本地區(qū)內(nèi)政府投資項目道路提質(zhì)改造工程業(yè)績。一個得5分，兩個得10分；非本地區(qū)同類項目業(yè)績，一個得3分，兩個得6分，最多可計算兩個業(yè)績；其他類型的工程業(yè)績不計分。評分條件：獲得本行政區(qū)政府考核評比獎勵的，每次計3分；獲得本行政區(qū)部門考核評比獎勵的，每次計2分；獲得本行政區(qū)外政府及部門獎勵的，每次計1分，最多計5次，以原件為準。
提質(zhì)改造，就是對部分或全部原有工程，提高原設(shè)計標準進行建設(shè)。這類項目一般集中在縣（市、區(qū)）管理的小區(qū)、園區(qū)等。非本地區(qū)業(yè)績，1個加5分，2個為10分；非本地區(qū)業(yè)績，1個加3分，2個為6分?？此戚p描淡寫的一條，就把競爭的評分拉開了4分，然后設(shè)定本行政區(qū)獎項1個加3分，本行政區(qū)外獎項1個加1分，且只能加5次。本行政區(qū)獎項5個為15或10分，本行政區(qū)外獎項5個為5分。又把分差拉開了一大截。
以模棱兩可、前后矛盾或詞不達意的資格條件、加分條件進行招標，讓身處局外的潛在投標人一不留心掉進“陷阱”，最終導致廢標或無效投標。如某招標文件，其技術(shù)參數(shù)標星號條款l6項，第15項包括5個方面設(shè)備配置的技術(shù)參數(shù)，第16項僅4個字，實際上是第15項第5個方面設(shè)備配置技術(shù)參數(shù)的明細參數(shù)。在沒有人提醒的情況下，一般認為第16項包括在第15項第5個方面內(nèi)。而招標文件把這兩項正好留在分頁處。原預定只有3家，不料投標截止時“冒”出了一家。最后這家“冒”出來的企業(yè)，還是因為技術(shù)參數(shù)帶星號條款項“是否響應(yīng)”欄沒有單獨列示及沒有聲明“響應(yīng)”，被評標委員會認定為廢標。招標文件明確規(guī)定：帶星號條款為實質(zhì)性條件，不按招標文件中填報和響應(yīng)，作廢標處理。招標代理機構(gòu)早有預見，評標前即通過提醒告之評標專家，不按招標文件響應(yīng)，應(yīng)作廢標處理。
再如某服務(wù)機構(gòu)招標采購入庫項目，資格條件規(guī)定：需提供本單位組織機構(gòu)組成圖及管理制度復印件。其評分條件規(guī)定：本單位組織機構(gòu)設(shè)置完整、科學的，計3分，管理制度健全、可行的，計5分。評分表下注釋明確，評分資料需要提供原件。某潛在投標人在投標文件中全部使用原件。資格后審時，評標委員會認為，招標文件明確要求資格條件提供復印件，評分資料提供原件，全部提供原件為沒有響應(yīng)招標文件，應(yīng)作廢標處理。像這類問題，即使被投訴，委托人也會睜一只眼、閉一只眼，然后緩和各方氣氛，最后一拖再拖、不了了之，推倒重來的機率幾乎等于零。
以供應(yīng)對象全覆蓋方式進行公開招標，讓預定單位輕而易舉地進入業(yè)務(wù)分配圈，然后在分配采購業(yè)務(wù)時，啟動小范圍操作（隨機或搖號或抽簽），化激烈競爭為兩三個人的活動。這類招標或采購，一般是業(yè)務(wù)量大、發(fā)生頻繁、利潤豐厚的項目。一些采購業(yè)務(wù)管理部門，迫于某種壓力而進行政府采購，一次性要求選擇十幾家、幾十家，甚至上百家作為入庫單位。有采購業(yè)務(wù)后，要么直接從庫中選擇供應(yīng)對象，要么從庫中搖號或抽簽選擇供應(yīng)單位?？此齐S機，其實就是3個人，監(jiān)察一個、業(yè)主一個，外加一個操作員。既為采購業(yè)務(wù)管理單位留下了操作空間，又使這種行為披上了合法合規(guī)的外衣。如某單位公開招標建立服務(wù)機構(gòu)庫，要求一次性招標入庫一百家，服務(wù)供應(yīng)周期為3年。據(jù)調(diào)查，該地區(qū)工商登記注冊的同類企業(yè)為30多家。其資格條件要求提供單位資質(zhì)、工商登記、組織機構(gòu)代碼、納稅登記、社會保險登記，開戶許可證件復印件及原件備查。招標結(jié)果顯示，中標的不足70家。業(yè)務(wù)分配的結(jié)果卻讓人茅塞頓開。其中有3家企業(yè)，3年承接的項目近百個，企業(yè)年收入由3年前不足百萬元的“小戶”，變成了年收入3000多萬元的“大戶”。其他企業(yè)，一般每年分配兩到三個項目，且是一些“陳谷子爛芝麻”類的項目，付費不過兩三萬元。不公平現(xiàn)象可見一斑。
“以庫建庫”的方式選擇采購服務(wù)單位，讓部門管理的采購服務(wù)業(yè)務(wù)自然落入預定的圈子內(nèi)。所謂“以庫建庫”就是從上級部門建立的采購服務(wù)供應(yīng)商入庫名單中，通過開會討論方式，選擇幾家、十幾家采購服務(wù)供應(yīng)單位，為本級政府或部門某類項目采購服務(wù)供應(yīng)單位。這是一種既高明，又名正言順的雙贏建庫模式。說它高明，是它可以及時地把建庫信息告訴他人，或讓他人在開始選擇前與上級庫中的單位建立合作關(guān)系，使選擇的結(jié)果完全在預定的范圍內(nèi)；說它名正言順，是因為上級庫是上級部門通過公開招標選擇的中標人，已經(jīng)完成了法律制度規(guī)定的程序，道理上講得通，還能取得上級部門的支持，為往后與上級部門的工作聯(lián)系事先建立了一條完整的利益輸送通道。這種情況，在縣、區(qū)（市）級較為普遍。
真走流程，回歸政采初衷
事實上，政府采購等相關(guān)法律法規(guī)針對上述現(xiàn)象都有明確規(guī)定，如政府采購信息公開、采購需求管理等。為進一步消除假走流程現(xiàn)象，根據(jù)政府采購法及其實施條例，以及政府采購信息公開等相關(guān)文件，筆者提出三點建議：
招標人或采購人事先通過政府指定的信息平臺向社會公布招標或采購需求的完整信息，廣泛接受政府主管部門及社會監(jiān)督。招標人或采購人事先通過政府指定的信息平臺，向社會公布招標或采購需求清單、分項和匯總預算、實施方案、實施過程安排以及相應(yīng)要求，包括單位名稱、主要責任人及聯(lián)絡(luò)人、項目名稱、項目清單及價格、產(chǎn)品品牌、規(guī)格型號及配置（裝置）技術(shù)參數(shù)或質(zhì)量標準、數(shù)量或規(guī)模、功能與用途、建設(shè)方案（含設(shè)計文件）、采購或?qū)嵤r間等與招標或采購項目相關(guān)的全部需求重要信息。采購人對公布的需求信息的真實性、準確性、合規(guī)性和完整性承擔全部責任，政府相關(guān)部門專注事前、事中和事后監(jiān)管及績效評估，廣泛接受社會監(jiān)督。
投標人或供應(yīng)商通過政府指定的信息平臺向社會公布投標或供應(yīng)及安裝的完整信息，廣泛接受政府主管部門及社會監(jiān)督。投標人或供應(yīng)商通過政府指定的信息平臺向社會公布投標或供應(yīng)及安裝的全部信息，并對招標人或采購人的需求信息進行對比分析，說明優(yōu)缺點以及非現(xiàn)場制作、安裝或施工類產(chǎn)品的供應(yīng)商名稱、產(chǎn)品規(guī)格型號、廠家供貨證明和價格等，現(xiàn)場制作、安裝或施工主要管理人員信息，投標人或供應(yīng)商對公布的供應(yīng)信息的真實性、準確性、合規(guī)性和完整性承擔全部責任，政府相關(guān)部門進行事前、事中和事后監(jiān)管，廣泛接受社會監(jiān)督。
評審專家通過政府指定的信息平臺向社會公布評審計分及結(jié)果的完整信息，廣泛接受政府主管部門及社會監(jiān)督。評審專家通過政府指定的信息平臺向社會公布評標計分及結(jié)果的完整信息。對計分的真實性、準確性和完整性承擔全部責任，并同時接受政府相關(guān)部門和社會的監(jiān)督。
在政府指定的信息平臺上，采購人的需求、供應(yīng)商的產(chǎn)品或服務(wù)、評審專家的評定以及政府相關(guān)部門和社會監(jiān)督的結(jié)果，全部公開，接受社會監(jiān)督，使采購人盡職盡責，理清自己的真實需求；使供應(yīng)商實事求是，表明自己的真實能力和水平；使評審專家恪盡職守，認認真真當好裁判；使整個產(chǎn)品供給或服務(wù)真正回到比品質(zhì)、比性能、比服務(wù)、比價格、比水平、比誠信的軌道。公開透明，權(quán)責明確，齊抓共管，社會監(jiān)督，讓政府采購活動成為陽光工程、廉政工程和民心工程。（作者單位：湖南大學設(shè)計研究院有限公司）
（來源：中國政府采購報）
