對(duì)于一個(gè)城市，公共資源就是財(cái)源。從政府的角度，它是能帶來(lái)收益或者需要支出的各項(xiàng)資源，如果配置不當(dāng)或者“暗箱操作”，不僅導(dǎo)致財(cái)源流失，甚至可能成為腐敗之源。從2013年底，山東菏澤市在全國(guó)率先成立了公共資源市場(chǎng)化配置監(jiān)督管理局，探索由財(cái)政統(tǒng)籌公共資源市場(chǎng)化配置改革，創(chuàng)新實(shí)行公共資源“一個(gè)籠子儲(chǔ)存、一個(gè)平臺(tái)配置、一個(gè)渠道收支、一套機(jī)制監(jiān)督”的“四位一體”管理模式，統(tǒng)籌規(guī)范公共資源配置全過(guò)程，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)變職能、增進(jìn)效益、促進(jìn)公平和有效防腐。記者近日就其改革模式和執(zhí)行效果進(jìn)行了深入調(diào)研。
“窮財(cái)政”的“糊涂賬”
趙王河和護(hù)城河是流經(jīng)菏澤市區(qū)的兩條景觀河，河中生長(zhǎng)著一種名為“菹草”的水草。這種草生長(zhǎng)速度極快，最快時(shí)一天能長(zhǎng)高近20厘米。到了夏季，不盡快清理水草極易造成腐爛而影響水質(zhì)。為保持河道清潔，改善水體景觀，從2012年起，菏澤市開(kāi)始實(shí)施“兩河”生態(tài)治理工程，并把這一工程委托給一家物業(yè)公司，年投入治理費(fèi)用達(dá)七八百萬(wàn)元。但由于水面較大、物業(yè)公司缺乏專業(yè)技術(shù)等原因，最終治理效果不甚理想。
趙王河畔的新天地公園，是2009年菏澤市政府建設(shè)的重點(diǎn)民生工程，在公園的商業(yè)服務(wù)區(qū)建造了16棟門頭房。由于缺乏公共資源經(jīng)營(yíng)理念，建成后“送”給了各市直單位無(wú)償使用多年。這些門頭房誰(shuí)在管理、誰(shuí)在收益，對(duì)政府和百姓來(lái)說(shuō)，都是一個(gè)不解之謎。在菏澤市，類似這樣被蒙在鼓里的公共資源到底有多少？沒(méi)人說(shuō)得清。
花巨資撈水草“打水漂”，門頭房藏“貓膩”無(wú)人曉，菏澤果真“財(cái)大氣粗”嗎？
事實(shí)卻恰恰相反。菏澤地處魯豫交界，是山東經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)之一，財(cái)政困難重重。全市人均公共財(cái)政預(yù)算收入、支出、財(cái)政撥款人員人均工資均在全省墊底。2013年，全市民生及工資性支出占比達(dá)92.8%，財(cái)政基本沒(méi)有可用于促發(fā)展的財(cái)力，屬于典型的“吃飯財(cái)政”。這樣一個(gè)“窮財(cái)政”，卻存在不少“糊涂賬”。菏澤公共資源監(jiān)管局負(fù)責(zé)人潘丙波掰著手指一一向記者道來(lái)：公共資源家底不清，哪些應(yīng)該列入市場(chǎng)化配置范圍，沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有統(tǒng)一的明細(xì)目錄；市場(chǎng)化配置程度不高，2012年底，全市固定資產(chǎn)凈值86億元，采取市場(chǎng)化配置的資產(chǎn)僅為200萬(wàn)元；配置結(jié)果缺乏集中統(tǒng)一管理。2012年，全市政府采購(gòu)額僅占應(yīng)采購(gòu)額的6.2%。
“‘糊涂賬’讓一些人‘渾水摸魚(yú)’，部分單位和部門用權(quán)力配置公共資源，使公共資源配置領(lǐng)域成為腐敗的重災(zāi)區(qū)?！迸吮ㄕf(shuō)，近年來(lái)，菏澤市的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)查處的違法、違紀(jì)、瀆職和腐敗案件，多與公共資源配置領(lǐng)域有關(guān)。
市場(chǎng)逼出來(lái)的改革
一邊是政府囊中羞澀，一邊卻是大量公共資源在“體外循環(huán)”?！啊F財(cái)政’，要求我們向規(guī)范管理要財(cái)政保障能力，向規(guī)范管理要資金使用效益。”菏澤市財(cái)政局局長(zhǎng)周鐵倫告訴記者，從2013年開(kāi)始推行的“一個(gè)籠子儲(chǔ)存、一個(gè)平臺(tái)配置、一個(gè)渠道收支、一套機(jī)制監(jiān)督”的“四位一體”公共資源市場(chǎng)化配置改革，就是為實(shí)現(xiàn)公共資源的最大使用效益，確保公共資源“滴水不漏”。
讓所有的公共資源納入一個(gè)“籠子”，摸清家底是第一步。菏澤市財(cái)政部門下了3個(gè)月的“笨工夫”，一條條整理歸納出10大類746項(xiàng)公共資源品目目錄，其中收益性公共資源5類340項(xiàng)，支出性公共資源5類406項(xiàng)。按品目目錄，明確了公共資源管理部門、行業(yè)監(jiān)管部門、收入管理方式和支出管理渠道等。這其中，不僅包括礦產(chǎn)土地等自然資源，也包括戶外廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、公交線路經(jīng)營(yíng)權(quán)、文化體育活動(dòng)冠名權(quán)，甚至建筑垃圾的處置權(quán)等往往被忽視的項(xiàng)目也包括在公共資源范圍之內(nèi)。在此基礎(chǔ)上，菏澤建立起公共資源項(xiàng)目庫(kù)，實(shí)行“一個(gè)籠子儲(chǔ)存”，構(gòu)建起公共資源項(xiàng)目管理體系，有效提高了政府統(tǒng)籌公共資源的能力?！皩⒐操Y源納入統(tǒng)一的項(xiàng)目庫(kù)，實(shí)際上就是盤了一次家底，到底有多少公共資源，誰(shuí)在掌握這些資源一目了然，堵死了浪費(fèi)和損耗的漏洞?！迸吮ㄕf(shuō)。
摸清家底后，菏澤又用市場(chǎng)化手段整合了原有的11個(gè)公共資源交易市場(chǎng)，制定統(tǒng)一的交易流程和規(guī)則，建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)，實(shí)行“一個(gè)平臺(tái)配置”，構(gòu)建起公共資源配置市場(chǎng)體系，改變了各自為政、部門行業(yè)說(shuō)了算的狀況，實(shí)現(xiàn)公共資源市場(chǎng)化配置應(yīng)進(jìn)必進(jìn)、不留死角。
為有效避免配置預(yù)算不健全、收支不規(guī)范等難題，菏澤建立了統(tǒng)一的公共資源配置收支預(yù)算制度，實(shí)行“一個(gè)渠道收支”，構(gòu)建起公共資源配置收支管理體系。目前，該市公共資源配置收入直接征收率和支出規(guī)范率均達(dá)到100%。
為解決監(jiān)督機(jī)制不統(tǒng)一、不規(guī)范問(wèn)題，菏澤還實(shí)行“一套機(jī)制監(jiān)督”，構(gòu)建起公共資源配置監(jiān)督體系。對(duì)所有公共資源市場(chǎng)化配置過(guò)程，實(shí)行項(xiàng)目管理單位主體監(jiān)督責(zé)任，落實(shí)行業(yè)監(jiān)督部門的首席監(jiān)督職責(zé)，強(qiáng)化財(cái)政部門的綜合監(jiān)管責(zé)任，以及紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門各司其職依法監(jiān)管的多維監(jiān)管體系。
省了費(fèi)用 去了心病
“四位一體”實(shí)施后效果立竿見(jiàn)影。菏澤市工程建設(shè)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目，是菏澤市級(jí)第一個(gè)進(jìn)場(chǎng)交易的公共資源市場(chǎng)化配置項(xiàng)目，來(lái)自全省各地的24家代理機(jī)構(gòu)參與了這個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)。整個(gè)開(kāi)標(biāo)過(guò)程在紀(jì)檢、審計(jì)、財(cái)政、建設(shè)等部門的監(jiān)督下，現(xiàn)場(chǎng)抽取專家評(píng)委，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督評(píng)審過(guò)程，公證人員現(xiàn)場(chǎng)公證。經(jīng)過(guò)11個(gè)小時(shí)的評(píng)審，確定了13家作為市級(jí)工程建設(shè)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，代理費(fèi)在國(guó)家發(fā)改委核定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上分別下降到18%、18%和15%。據(jù)測(cè)算，按全年市級(jí)公路和建設(shè)工程項(xiàng)目代理額約16億元計(jì)算，年可節(jié)約代理費(fèi)864萬(wàn)元。
前不久，菏澤舉行了一場(chǎng)市中心血站醫(yī)學(xué)耗材設(shè)備采購(gòu)招標(biāo)會(huì)。過(guò)去，這種價(jià)格不高的器材都由血站自己采購(gòu)。從2013年底開(kāi)始，價(jià)值50萬(wàn)元以上的醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)，都要進(jìn)入公共資源市場(chǎng)化交易平臺(tái)公開(kāi)招標(biāo)，并在市財(cái)政局監(jiān)督下進(jìn)行。菏澤市中心血站站長(zhǎng)巨昆輕松地說(shuō)：“這種方式能讓我們采購(gòu)單位變得更加超脫，免去很多‘人情債’。”
“為最大限度避免暗箱操作，我們切斷了招標(biāo)單位與中介機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，切斷了招標(biāo)單位與評(píng)審專家的聯(lián)系，切斷了評(píng)審專家和代理機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，切斷了競(jìng)標(biāo)企業(yè)之間的聯(lián)系，確保這個(gè)市場(chǎng)公開(kāi)、公正，透明。”潘丙波進(jìn)一步說(shuō)。
“高價(jià)”水草必須“斬草除根”。2014年9月10日，“兩河”水生態(tài)治理采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)交易，以政府購(gòu)買服務(wù)的方式，向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，有4家專業(yè)工程公司參與競(jìng)爭(zhēng)。評(píng)標(biāo)委員會(huì)從價(jià)格、技術(shù)、信譽(yù)、服務(wù)等方面進(jìn)行綜合評(píng)審后，最終確定山東天源水文化公司中標(biāo)，中標(biāo)價(jià)387萬(wàn)元。
“通過(guò)市場(chǎng)化配置，施工隊(duì)伍更加專業(yè)，工程質(zhì)量更有保障，每年可節(jié)約三四百萬(wàn)元，還給我們卸下了壓在心頭的包袱?！焙蕽墒兴炙鷳B(tài)文明管理辦公室副主任彭聃感慨地說(shuō)。
2014年1月，菏澤市政府果斷收回了趙王河河畔的16棟門頭房，通過(guò)集中拍賣、租賃等方式，讓國(guó)有資產(chǎn)在陽(yáng)光下運(yùn)行。
曾經(jīng)為爭(zhēng)取項(xiàng)目代理權(quán)而連夜驅(qū)車幾百公里拉關(guān)系、跑門路的山東省建設(shè)工程招標(biāo)中心有限公司菏澤分公司經(jīng)理李偉對(duì)記者說(shuō)：“如今我們唯一要做的就是練好內(nèi)功，提高服務(wù)質(zhì)量。公開(kāi)透明有序的市場(chǎng)環(huán)境，讓我們省心省力又省錢。”
四兩撥千斤 政府一身輕
記者了解到，現(xiàn)如今，菏澤的公共資源配置規(guī)模越來(lái)越大，市場(chǎng)化配置范圍越來(lái)越廣，公共資源配置項(xiàng)目也呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)?！澳芡葡蚴袌?chǎng)進(jìn)行配置的自然資源、行政資源、社會(huì)資源、資產(chǎn)資源和貨物、工程、服務(wù)、項(xiàng)目資金分配及社會(huì)融資項(xiàng)目等，盡可能實(shí)行市場(chǎng)化配置，市場(chǎng)化配置比率由原來(lái)的13%提高到33%。”潘丙波說(shuō)。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副主任張立群認(rèn)為，菏澤推行的公共資源市場(chǎng)化配置改革，較好地解決了政府越位和服務(wù)效率問(wèn)題。這種模式對(duì)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境具有重要意義。
2013年以來(lái)，菏澤向社會(huì)購(gòu)買100多個(gè)服務(wù)項(xiàng)目，精簡(jiǎn)行政審批127項(xiàng)。過(guò)去，由行政審批的公共資源引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的“活水”，加速了政府職能轉(zhuǎn)變，既解決了政府財(cái)力不足的問(wèn)題，還吸引來(lái)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，讓菏澤的“窮財(cái)政”起到“四兩撥千斤”的奇效。過(guò)去，市民的社?？ㄓ韶?cái)政掏腰包來(lái)定制，需要投入6600萬(wàn)元。如今，他們把社?？ǖ某修k權(quán)面向各家商業(yè)銀行，采取競(jìng)爭(zhēng)性談判方式配置，一下子就增加財(cái)政收入6000萬(wàn)元。最終，財(cái)政只拿出600萬(wàn)元就解決了社?？ǖ膯?wèn)題。
菏澤籌資成立了市級(jí)擔(dān)保公司，對(duì)擔(dān)?；鸪修k權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)化配置，解決了中小企業(yè)融資難題，實(shí)現(xiàn)政府收益2800萬(wàn)元。他們還設(shè)立了市級(jí)創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金和市級(jí)創(chuàng)投公司，對(duì)創(chuàng)投基金承辦權(quán)實(shí)行市場(chǎng)化配置，一個(gè)月試運(yùn)營(yíng)后實(shí)現(xiàn)政府收益800萬(wàn)元。此外，市直還通過(guò)政府采購(gòu)融資3000萬(wàn)元，支持中小企業(yè)發(fā)展。去年，全市公共資源市場(chǎng)配置額332.7億元，其中，國(guó)有土地等收益性資源出讓收入154.8億元，工程、貨物、服務(wù)等支出性資源配置177.9億元，增收5.31億元，節(jié)支23.1億元。土地、資本、資產(chǎn)等市場(chǎng)要素的增加，配置效率的提高，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。去年，全市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值同比增長(zhǎng)10.2%。
群眾享福利 政府有底氣
“有了錢，政府才能把更多的財(cái)力投向民生改善，才能有足夠的底氣去發(fā)展社會(huì)事業(yè)?！敝荑F倫說(shuō)，菏澤把公共資源配置收支全部納入政府預(yù)算、部門預(yù)算或單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，超收和結(jié)余都由政府統(tǒng)籌安排，閑置資源得到有效利用，收益和支出性資源得以配置到國(guó)計(jì)民生急需的地方，促進(jìn)了社會(huì)事業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)能力提高。截至今年11月底，菏澤實(shí)施環(huán)境保護(hù)、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通安全、城市建設(shè)等民生項(xiàng)目218個(gè)，完成配置金額18.23億元，節(jié)支率達(dá)12.96%。實(shí)行公共資源市場(chǎng)化配置促進(jìn)了增收節(jié)支，大幅度提升了財(cái)政保障能力。市級(jí)財(cái)政投向民生的支出占公共財(cái)政預(yù)算支出比達(dá)75.6%，同比提高2.8個(gè)百分點(diǎn)。
去年，菏澤通過(guò)BT以及融資租賃等方式，先后引進(jìn)2億元的城市道路污水處理工程項(xiàng)目，通過(guò)土地融資等方式支持總投資10億元的菏澤一中老校區(qū)改建、南校區(qū)擴(kuò)建和市實(shí)驗(yàn)小學(xué)改擴(kuò)建工程，還引進(jìn)社會(huì)資本參與投資4.95億元的開(kāi)發(fā)區(qū)中小學(xué)建設(shè)等項(xiàng)目，投入1200萬(wàn)元在城區(qū)建設(shè)2000輛規(guī)模的公共自行車系統(tǒng)等，讓當(dāng)?shù)匕傩粘浞窒硎苤操Y源市場(chǎng)化配置改革帶來(lái)的福利。
公共資源的“陽(yáng)光化”，還保障了群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與決策權(quán)。實(shí)行公共資源市場(chǎng)化配置改革以來(lái)，市級(jí)共組織公共資源配置招投標(biāo)活動(dòng)1005次、參與評(píng)標(biāo)專家4813人，終止并重新組織招標(biāo)項(xiàng)目15個(gè)，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)一起嚴(yán)重違法犯罪行為。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇認(rèn)為，如何去管理具有公共性質(zhì)的資源，始終是需要探索的一個(gè)課題。菏澤在這方面做了多年來(lái)我們一直該做、一直想做，但一直沒(méi)有完全做好的事情?！昂蕽蛇@個(gè)做法從根本上解決了公共資源多頭管理的問(wèn)題，真正體現(xiàn)政府的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一配置?！惫芾韺＜以壅J(rèn)為。（經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)記者 王金虎）
來(lái)源：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)
