■ 中央財經(jīng)大學(xué)課題組
隨著全國人大常委會在2014年8月通過對政府采購法的修訂，社會代理機(jī)構(gòu)參與政府采購代理的資格審定限制被取消，社會代理機(jī)構(gòu)代理政府采購業(yè)務(wù)的門檻也相繼降低。自今年3月起施行的《<中華人民共和國政府采購法>實施條例》對我國代理機(jī)構(gòu)的服務(wù)規(guī)范提出了更高要求，即采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提高確定采購需求，編制招標(biāo)文件、談判文件、詢價通知書，擬訂合同文本和優(yōu)化采購程序的專業(yè)化服務(wù)水平。在準(zhǔn)入放寬、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不斷調(diào)高標(biāo)準(zhǔn)的大背景下，集中采購機(jī)構(gòu)與社會代理機(jī)構(gòu)的代理服務(wù)質(zhì)量和規(guī)范性是否達(dá)標(biāo)？基于大數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析將會為我們帶來更為精準(zhǔn)的答案。
樣本：隨機(jī)抽取的404個公開招標(biāo)項目
為了系統(tǒng)地將集中采購機(jī)構(gòu)與社會代理機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)做對比，課題組從中國政府采購網(wǎng)6月發(fā)布的公告中，隨機(jī)抽取了北京市的404個公開招標(biāo)項目為樣本，通過查閱或計算得出招標(biāo)單位性質(zhì)、廢標(biāo)率、資金節(jié)約率等數(shù)據(jù)進(jìn)行具體分析。
由于《條例》的實施對政府采購代理機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行了更為細(xì)致嚴(yán)格的規(guī)范，為研究《條例》實施后各代理機(jī)構(gòu)的工作模式，我們選取了2015年3月1日以后，即《條例》頒布實施后的項目作為研究對象。圖一為2015年3月至10月，每月公開招標(biāo)項目量的分布。
通過對3月至10月各月公開招標(biāo)項目數(shù)量進(jìn)行比較后發(fā)現(xiàn)，6月份的公開招標(biāo)項目數(shù)量最多，考慮到此時《條例》已實施滿2個月，各代理機(jī)構(gòu)對《條例》的落實工作應(yīng)當(dāng)已有所進(jìn)展。此外，由于公開招標(biāo)周期較長，時間較為靠后的月份（如9月、10月）的項目中標(biāo)結(jié)果尚未完全公示，不利于數(shù)據(jù)分析。綜合各項因素，課題組認(rèn)為6月的項目數(shù)據(jù)最具代表性，因此選取了在2015年6月開始招標(biāo)的政府采購項目作為研究總體，并在其中隨機(jī)抽取了404個項目作為樣本。
為進(jìn)一步研究樣本項目的招標(biāo)結(jié)果，我們對已確定作為樣本的項目的結(jié)果性公告進(jìn)行了追溯，并對如下具體信息進(jìn)行了統(tǒng)計：采購項目編號、采購項目名稱、采購人名稱、采購人性質(zhì)、采購代理機(jī)構(gòu)名稱、項目預(yù)算、招標(biāo)文件價格、是否廢標(biāo)、成交金額等，以完成下述分析。
采購人更偏好社會代理機(jī)構(gòu)
◆ 基本偏好
通過對已有的404個公開招標(biāo)項目進(jìn)行統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)，其中62個項目的代理機(jī)構(gòu)為各級集中采購機(jī)構(gòu)，其余的342個項目則被社會代理機(jī)構(gòu)代理，二者比例接近1:6。
然而在實際分析中發(fā)現(xiàn)，一些被納入各級集中采購機(jī)構(gòu)代理的項目，其采購內(nèi)容原本就處于《北京市2015年政府采購集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)》中，即采購人無法自由選擇代理機(jī)構(gòu)類型，這一原因?qū)φw的數(shù)據(jù)也有所影響。根據(jù)《北京市2015年政府采購集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)》，我們剔除了包括對臺式計算機(jī)（A02010204）、復(fù)印機(jī)（A020201）、物業(yè)管理服務(wù)（C1204）等商品或勞務(wù)的采購項目20個，剩余的集中采購機(jī)構(gòu)代理項目42個，僅為同期社會代理機(jī)構(gòu)代理項目數(shù)的八分之一，這表明，在采購人可以自主選擇代理機(jī)構(gòu)類型的時候，總體上，其選擇社會代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理的次數(shù)遠(yuǎn)高于選擇集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理的次數(shù)。個中原因，我們不便妄加揣測，只能尋找一些其他可能關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)。
◆ 預(yù)算偏好
課題組分別對以48個各級集中采購機(jī)構(gòu)為代理機(jī)構(gòu)的項目、299個社會代理機(jī)構(gòu)代理的項目預(yù)算的平均值進(jìn)行急速。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，各級集中采購機(jī)構(gòu)代理的項目中公布預(yù)算的48個項目，其平均預(yù)算額為635.21萬元。而社會代理機(jī)構(gòu)代理的公布預(yù)算的304個項目，其平均預(yù)算額為267.99萬元，不到前者預(yù)算平均值的一半。
然而，在將數(shù)據(jù)統(tǒng)計時將一個工程的不同分包分列招標(biāo)文件的采購記為一次采購，并且從委托集中采購機(jī)構(gòu)招標(biāo)的項目中剔除上述20個必須以集中采購機(jī)構(gòu)作為代理機(jī)構(gòu)的項目。經(jīng)計算，由兩種代理機(jī)構(gòu)代理的項目的平均預(yù)算較為接近，這或許說明了采購人并沒有基于預(yù)算數(shù)額而產(chǎn)生對代理機(jī)構(gòu)的偏好。
值得一提的是，在全部招標(biāo)項目中，預(yù)算較高的項目在兩種采購方式中的不同如圖二所示。鑒于總項目數(shù)中，社會代理機(jī)構(gòu)代理項目數(shù)為集中采購機(jī)構(gòu)代理項目數(shù)的6倍，上表符合我們對于采購人沒有明顯預(yù)算偏好的推測。
◆ 部門偏好
在剔除了18個必須以集中采購機(jī)構(gòu)為代理機(jī)構(gòu)的采購項目后，我們對所有項目的采購人進(jìn)行了分類統(tǒng)計：事業(yè)單位招標(biāo)次數(shù)294次，其中的248次選擇了社會代理機(jī)構(gòu)，占84.4%；政府機(jī)關(guān)招標(biāo)次數(shù)109次，其中的91次選擇了社會代理機(jī)構(gòu)，占83.5%，統(tǒng)計結(jié)果極為相似。因此，采購人似乎不因其單位性質(zhì)不同而顯現(xiàn)出不同的對代理機(jī)構(gòu)的偏好。
綜上所述，課題組發(fā)現(xiàn)采購單位，依據(jù)其不同的單位性質(zhì)、不同的項目預(yù)算均未顯示出對代理機(jī)構(gòu)的偏好差異，而就全體采購人來看，則顯示出了一致的對社會代理機(jī)構(gòu)的偏好。
集中采購機(jī)構(gòu)：公告的規(guī)范性更突出
◆ 招標(biāo)公告編制格式
綜合數(shù)據(jù)樣本，我們發(fā)現(xiàn)政府采購招標(biāo)公告的編寫格式及編號系統(tǒng)因代理機(jī)構(gòu)的不同而表現(xiàn)出極大的差異；而在同一代理機(jī)構(gòu)編制的招標(biāo)公告之間，呈現(xiàn)出一定的共同性，并采用相同的編號系統(tǒng)。而集中采購機(jī)構(gòu)的格式規(guī)范性，相對高于社會代理機(jī)構(gòu)。
其中以中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心的招標(biāo)公告標(biāo)準(zhǔn)化程度最高。其分為工程類及非工程類項目兩種格式：工程類項目的招標(biāo)公告為一張表格，除項目、采購人基本信息外，對供應(yīng)商要求（細(xì)化為資質(zhì)等級要求、項目經(jīng)紀(jì)人要求等項）、資質(zhì)預(yù)審方式、后續(xù)招標(biāo)工作開展等關(guān)鍵內(nèi)容有清晰而全面的列示；非工程類項目的招標(biāo)公告為段落形式，由項目基本信息、引語和七個固定的內(nèi)容條目組成，涵蓋采購人信息、項目需求、后續(xù)招標(biāo)工作信息等方面。而其他地方機(jī)構(gòu)采購機(jī)構(gòu)，也能夠遵循統(tǒng)一格式，較完整、有序地列示項目有關(guān)信息。對于社會代理機(jī)構(gòu)而言，不同的代理機(jī)構(gòu)間的公告編制情況差別非常大，既有編制規(guī)范全面者，也不乏略顯簡單潦草者。這說明在招標(biāo)公告編制方面，集中采購機(jī)構(gòu)的工作相對規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)；而社會代理機(jī)構(gòu)的編制工作，則因其業(yè)務(wù)水平而差異很大。
另外，對于項目編號的問題：由于《招標(biāo)投標(biāo)法》中對工程項目的招標(biāo)公告要求不包含項目編號，因此政府采購工程類項目的招標(biāo)公告都不編排項目編號；這與編排編號的非工程類采購項目相比，文本的標(biāo)準(zhǔn)性程度略顯有所欠缺。從這一細(xì)節(jié)上反映出的互有聯(lián)系的法律法規(guī)間的協(xié)調(diào)問題，不利于政府采購的標(biāo)準(zhǔn)化工作。
◆ 招標(biāo)文件分發(fā)方式與需求信息披露情況
結(jié)合樣本數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)兩類代理機(jī)構(gòu)間，在招標(biāo)文件分發(fā)方式上的一個明顯區(qū)分：即樣本中所有社會代理機(jī)構(gòu)均采用發(fā)售招標(biāo)文件的模式，招標(biāo)文件價格由100元至800元不等，郵購還需支付50元或100元的郵費(fèi)；而與之相反地，集中采購機(jī)構(gòu)的招標(biāo)文件全部采用免費(fèi)拷取電子版的模式（除石景山區(qū)政府采購中心，經(jīng)擴(kuò)展抽樣調(diào)查，該機(jī)構(gòu)所有被抽取的項目招標(biāo)文件均為有償出售）。
同時在樣本總體中再次抽取部分招標(biāo)公告，研究其對采購人需求的描述情況?？陀^上講，由于招標(biāo)公告篇幅有限，且需求描述往往涉及較為復(fù)雜的技術(shù)細(xì)節(jié)，因此在招標(biāo)公告上完全披露采購人需求信息是不現(xiàn)實的。然而，招標(biāo)文件中也應(yīng)當(dāng)對采購人的預(yù)算及其他關(guān)鍵需求或要求進(jìn)行列示，以為潛在供應(yīng)商提供進(jìn)行決策的參考信息。而在抽取的樣例中，我們發(fā)現(xiàn)集中采購機(jī)構(gòu)對采購人需求的描述較為詳細(xì)，可以獲知項目所需要的貨物或工程的最基本信息。然而，有許多社會代理機(jī)構(gòu)發(fā)布的招標(biāo)公告中，對采購需求的描述非常模糊（比如缺乏必要的關(guān)鍵技術(shù)參數(shù)或要求等），甚至缺失對預(yù)算或采購需求的披露 。據(jù)統(tǒng)計，社會代理機(jī)構(gòu)代理的項目中，僅有12.8％的項目沒有在招標(biāo)公告中列示預(yù)算金額，這一比率十分可觀。
結(jié)合社會代理機(jī)構(gòu)的有償發(fā)售的招標(biāo)文件分發(fā)方式，以及其對需求信息的模糊描述，可以發(fā)現(xiàn)如下問題：這種招標(biāo)公告編制的工作模式，給潛在供應(yīng)商獲取充足的決策信息造成了很大的不便，帶來了額外的風(fēng)險。企業(yè)有可能在花費(fèi)一定的費(fèi)用購買了招標(biāo)文件后，發(fā)現(xiàn)自身并沒有能力或?qū)I(yè)資質(zhì)參與該項目的投標(biāo)，導(dǎo)致購買招標(biāo)文件費(fèi)用的浪費(fèi)。這樣就傷害了企業(yè)了解和參與政府采購項目的積極性，進(jìn)而削弱了政府采購的競爭性，不利于政府采購宗旨的實現(xiàn)。
◆ 中標(biāo)公告格式分析
詳盡的法規(guī)約束對于規(guī)范代理機(jī)構(gòu)中標(biāo)公告的書寫起到了相當(dāng)大的積極作用：在抽樣調(diào)查的404個采購項目中，其中與項目招標(biāo)公告對應(yīng)的中標(biāo)公告共計344個，廢標(biāo)公告31個，結(jié)果未知的項目共計29個 。其中，絕大部分項目樣本的中標(biāo)公告都對《條例》中要求的公告內(nèi)容做到了完全列示，并附有招標(biāo)文件和合同的下載鏈接，但仍有3份中標(biāo)公告中缺少對成交額的注明。
從我們在樣本中抽取的部分中標(biāo)公告樣例來看，由于法規(guī)的詳細(xì)規(guī)定，兩類代理機(jī)構(gòu)中標(biāo)公告的編制差異較招標(biāo)公告要小很多，都能做到對采購人和采購代理機(jī)構(gòu)及中標(biāo)供應(yīng)商信息、項目信息、中標(biāo)金額、中標(biāo)標(biāo)的信息以及評審專家名單等法定事項的披露。較為詳細(xì)和一致的披露內(nèi)容也在一定程度上提高了格式的規(guī)范性。其中，中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心編制的中標(biāo)公告中還附有到達(dá)其官網(wǎng)的鏈接，可以進(jìn)一步查閱該中標(biāo)項目的細(xì)節(jié)信息。
然而這并非說明在編制招標(biāo)公告的方面各代理機(jī)構(gòu)都完全履行了法律法規(guī)的要求。對于《條例》中同時“公布招標(biāo)文件”的要求，在中國政府采購網(wǎng)的所有樣例中標(biāo)公告中都不能找到有關(guān)招標(biāo)文件公開的鏈接或內(nèi)容。這意味著對于這一環(huán)節(jié)的具體落實，還需要有關(guān)部門的進(jìn)一步規(guī)范。
綜合中標(biāo)公告的總體情況，以及其與招標(biāo)公告整體情況的對比，可以說明國家法規(guī)性文件對政府采購有關(guān)文件的嚴(yán)格規(guī)定，對于各級采購代理機(jī)構(gòu)照章書寫、規(guī)范執(zhí)行是十分有效的，同時也是十分必要的，但對于仍存在的極少的中標(biāo)公告不規(guī)范的情況，仍需要相關(guān)部門加大監(jiān)管力度，做好規(guī)范工作。（課題組成員：郭子珩，張子辰，楊鑫，周吳桂子，任榛，楊靜芷，殷銘，王愛菊）
來源：中國政府采購報
